美国时间2020年12月23日，美国商务部工业安全局（the Bureau of Industry and Security，以下简称“BIS”）在联邦公报（Federal Register）中发布了一项《将“最终军事用户”清单添加到<出口管制条例>中，并将实体添加到<出口管制条例>中》的最终决定（以下简称“《最终决定》”）。[1]该《最终决定》在美国《出口管制条例》（EAR）中第744.21条相关内容，增加了新的最终军事用户（Military End User）清单（以下简称“最终军事用户清单”或“MEU 清单”），并将第一批102个实体，其中包括57家中国公司和45家俄罗斯公司（以下简称“被列实体”）列入该MEU清单。[2]（以下简称“本次修订”）。

该MEU清单列在《出口管制条例》744章第7补充案，以列表的方式标识了被列实体的国别、名称、地址及对应的联邦公报通知。

 1. 与此前路透社新闻报道的关系

2020年11月22日路透社曾报道，“据路透社看到的一份清单草稿显示，特朗普政府即将宣布89家中国航空航天公司以及其他涉军公司，限制该等公司购买一系列美国商品和技术。这份清单被列入一份规定草案中，该规定确定了被美国视为‘最终军事用户’的中国和俄罗斯公司，这一指定意味着，美国供应商必须寻求许可证，才能向该等公司出售大量在商业上可获得的产品”[3]。

我们关注到，当时新闻报道未透露该名单的完整版本，而本次公布的完整清单中被列实体的名称与数量也与媒体报道并不完全一致。不过，此次MEU清单的出台可以视为对此前媒体报道的“最终军事用户”清单的部分验证。

2. 本次MEU清单的出台过程

根据BIS说明，本次MEU清单的出台响应了BIS从公众收到的请求，并借鉴了BIS根据《出口管制条例》第744.21条项下审查许可申请而做出的决定。

具体而言，自美国时间2020年4月28日（即：于当日BIS发布了一份最终决定，以修订《出口管制条例》第744.21条，扩大了“军事最终用途”和“军事最终用户”的范围）[4]以来，BIS收到了《出口管制条例》第744.21条项下的许可证申请及BIS的技术咨询委员会（TAC）中收到的来自出口商、再出口商、转让方发来的大量咨询，要求BIS在法规中按名称和地址标识“最终军事用户”，以尽可能地协助该等企业的合规工作。

此外，自美国时间2020年6月29日（即上述4月28日的修订生效之日）起，BIS亦收到了数百份出口商、再出口商或转让人提交的其拟向“最终军事用户”出口特定物项的许可证申请。[5]

因此，BIS解释，本次被列入MEU清单的实体是BIS此前已在出口商、再出口商、转让人提出的申请回应中被确认的“最终军事用户”。本次发布的这样一份单独的清单，可方便告知公众BIS在之前个案中作出的决定。

3. 本次MEU清单出台的目的

美国商务部长Wilbur Ross在美国时间2020年12月21日的美国商务部官网新闻中表示，“此举建立了一种新的程序，以在MEU清单中指定最终军事用户，以协助出口商筛查其最终军事用户的客户”， “国防部认识到利用与美国和全球公司的伙伴关系，以打击中国和俄罗斯动用美国技术来破坏美国军事计划的行为的重要性，这包括强调一些危险信号，例如与美国国防部确认的中国军事公司有关的信号。”[6]

根据本次BIS的《最终决定》：

• 本次MEU清单上的被列实体仅是第一批被列于MEU清单，这意味着BIS将会持续将相应实体继续列在MEU清单中。

• BIS设立本次MEU清单不意味着未被列在MEU清单上的其他实体就不会被认定为《出口管制条例》项下的“最终军事用户。

衍生阅读：

• “最终军事用户”的定义

  根据美国《出口管制条例》第744.21(g)条，“最终军事用户”指：

  (1) 国家武装力量（包括陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队），以及国家警卫队和国家警察、政府情报或侦察组织；

  (2) 其行动或职能旨在《出口管制条例》第744.21(f)定义的“最终军事用途”的任何实体。

•   “最终军事用途”的定义

  根据美国《出口管制条例》第744.21(f)节，“最终军事用途”是指：

  (1) 整合入《美国军需品清单》（U.S. Munitions List，又称“USML”，《联邦法典》第22章第121部分，《国际武器贩运条例》）中所述的军事物品的物项；

  (2) 整合入ECCN码以“A018”结尾或 “600系列”项下分类的产品的物项；

  (3) 支持或有助于用于《美国军需品清单》中描述的军用产品或ECCN码以“A018”结尾或ECCN码“600系列”项下分类的产品的运行、安装、维护、修理、彻底检修、翻新、或者“开发”或“生产”的任何物项。

• 本所其他分析参考：本所在2020年12月2日曾针对此前美国商务部扩大涉中的最终军事用途及最终军事用户的限制以及有关“最终军事用户清单”的新闻发表过详细的法律分析，具体可参见《如何分析与理性审慎看待美国商务部扩大涉中的最终军事用途及最终军事用户的限制以及有关“最终军事用户清单”的新闻？》[7]。

根据《出口管制条例》第744章第5补充案，最终用户审查委员会（End-User Review Committee，以下简称“ERC”）决定在MEU清单中新增实体的主要程序如下：

衍生阅读：

• 什么是ERC？

  最终用户审查委员会（ERC）是由美国商务部、美国国防部、美国能源部、美国各州和美国财政部等部门的代表组成的跨部门小组，负责管理实体清单并做出对实体清单的所有添加、移除或其他修改的决定。[8]ERC主席由美国商务部担任。[9]

《出口管制条例》第744章第5补充案规定了被列实体申请从MEU清单中移除的程序：

根据最新2020年12月23日的《出口管制条例》第744.21(a)节中规定，除贸易管制清单（Commerce Control List，又称CCL）所列物项的许可证要求外，若出口、再出口、在国内转让之时，知晓任何被列于《出口管制条例》第744节第二补充案中的物项意图被部分或全部地在中国、俄罗斯或委内瑞拉用于《出口管制条例》第772.1(f)节所定义的“最终军事用途”或者第772.1(g)节所定义的“最终军事用户”的情况下，则不得在未获得许可证的情况下，向中国、俄罗斯或委内瑞拉出口、再出口或国内转让任何被列于《美国出口管制》第744节第二补充案中的物项。

综上，被列入此MEU清单的中国企业，若其接受《出口管制条例》第744节第二补充案中的物项时，则其出口商、再出口商或转让人需取得许可证。根据《出口管制条例》第744.21(e)(1)及(3)节的规定，无论出于何种原因，对于运往中国、俄罗斯或委内瑞拉用于“最终军事用途”或“最终军事用户”的物项的申请将受到推定拒绝原则的审查政策的限制。

如上所述，被列入MEU清单或被认为是“最终军事用户”的实体所面临的额外许可证的要求，主要是针对《出口管制条例》第744节第二补充案中的物项。

《出口管制条例》第744节第二补充案中的物项包含如下：

BIS在其决定中明确了，本次公布的MEU清单并不是一份详尽的清单，该MEU清单的出炉并不意味着未包括在清单中的其他各方均不受监管禁止。[10]

例如，BIS要求，未在MEU清单中列出但被列入美国国防部《国防授权法》第1237节清单（即“涉军企业清单”）中的相关方将被视为《出口管制条例》之下的“危险信号”，并需要出口商、再出口商或转让人进行额外的尽职调查。

关于该国防部涉军企业清单相关内容，可参见本所曾在锦天城律所官网发布的文章《解析美国防部于2020年8月28日最新将11家中国企业列入“涉军企业”清单的决定，以及如何应对？》以及《解析美方于2020年11月12日发布的禁止投资中国涉军企业的行政命令，对中国涉军企业有何影响？》等。

鉴于美方近来频频对中国涉军企业采取限制性行动，且越来越具有多部门联动执法的特点，我们建议相关企业尽快做好风险梳理，提前做好风险扩大化的预案。