《建设项目环境保护管理条例》之修订及新形势下环保合规性对企业上市的影响
2018-09-252017年6月21日，国务院修订了《建设项目环境保护管理条例》，并自2017年10月1日起施行。目前有效的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称“新条例”）较1998年11月29日发布的《建设项目环境保护管理条例》）（以下简称“旧条例”）在环境影响评价文件审批制、未批先建的处罚力度、建设项目环境保护设施的验收方式等方面进行了较大的修订。笔者通过对新旧条例主要变化进行阐述，并结合目前企业上市过程中环保合规性要求的实践，对企业上市过程中应当注意的环保问题及解决方式做一些提示，以期提高企业环保合规意识。
一、《建设项目环境保护管理条例》之修订
(一) 环境影响评价文件
1、修改了报批项目类型和时间
旧条例规定，除铁路、交通等建设项目以外建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表[1]；如果不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。
新条例规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设；依法应当填报环境影响登记表的建设项目，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定将环境影响登记表报建设项目所在地县级环境保护行政主管部门备案。
根据新条例的规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目仍然是审批制，依法应当编制环境影响登记表的建设项目变更为备案制。同时，新条例将所有应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目的环境影响报告的报批时间统一为开工建设前，在未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。
需要说明的是，虽然新条例并未明确环境影响登记表的备案时间，但是根据现行有效的《建设项目环境影响登记表备案管理办法》，建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，登录网上备案系统，在网上备案系统注册真实信息，在线填报并提交建设项目环境影响登记表。
2、明确了不予批准环评的具体情形
新条例增加了“建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：
（一）建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划；
（二）所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，且建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求；
（三）建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准，或者未采取必要措施预防和控制生态破坏；
（四）改建、扩建和技术改造项目，未针对项目原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施；
（五）建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表的基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，或者环境影响评价结论不明确、不合理。”
3、严格法律责任，加大未批先建的处罚力度
旧条例规定，未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的项目，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款。
新条例规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未依法报批或者报请重新审核，擅自开工建设，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未经批准或者重新审核同意，擅自开工建设，及建设项目环境影响登记表未依法备案应当依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定处罚。《中华人民共和国环境影响评价法》规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照相关规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。
(二) 建设项目的环境保护设施验收
1、取消试生产环节
旧条例规定，建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起３个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。
新条例将试生产环节删除，建设项目竣工后，直接进行验收即可。
根据笔者在工作过程中接触的一些拟IPO企业，对于适用旧条例的建设项目，企业关于如何认定“试生产”和“正式投产”存在一些模糊。根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的相关规定，建设项目试生产前，建设单位应向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请，环境保护行政主管部门应自接到试生产申请之日起30日内，组织或委托下一级环境保护行政主管部门对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查，并做出审查决定。试生产申请经环境保护行政主管部门同意后，建设单位方可进行试生产。因此，旧条例项下的“试生产”可以根据行政主管部门出具的审批文件确定。
其实早在2015年11月，根据《国务院关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》的规定，就已经将建设项目的试生产审批取消。根据环境保护部于2016年4月8日公告的《关于环境保护主管部门不再进行建设项目试生产审批的公告》，自本公告发布之日起，省、市、县级环境保护主管部门不再受理建设项目试生产申请，也不再进行建设项目试生产审批。
另外需要说明的是，根据笔者咨询深圳市部分地区的环境保护主管部门，他们认为新条例将试生产环节取消后，公司在环保设施自主验收合格前不得存在任何的生产行为。但是根据笔者参与的一些其他地区的IPO项目，部分地区的环保主管部门认为虽然法规中取消了试生产环节，但实际操作中因为需要对环保设施进行验收，就必然要求主体工程和环保设施同步运行并进行生产，才能对环保设施的性能有更准确的测试。
根据现行有效《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（以下简称“暂行办法”）相关规定，建设项目竣工后，建设单位应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，编制验收监测（调查）报告；需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，建设单位应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定；环境保护设施未与主体工程同时建成的，或者应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试；调试期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测；验收监测应当在确保主体工程调试工况稳定、环境保护设施运行正常的情况下进行，并如实记录监测时的实际工况；国家和地方有关污染物排放标准或者行业验收技术规范对工况和生产负荷另有规定的，按其规定执行；建设单位开展验收监测活动，可根据自身条件和能力，利用自有人员、场所和设备自行监测；也可以委托其他有能力的监测机构开展监测。
根据上述规定，笔者理解，在调试和监测阶段，应该是主体工程和环保设施同步运营，而关于是否能进行生产，笔者认为单纯从法规的角度分析应该是不能进行生产的。然而，在实践操作中若没有“生产行为”，如何能够准确的监测出对环境的影响及环保设施的运行状况；另一方面，若允许“生产行为”，如何判断是属于“验收期间的监测调试行为”还是“正式投产的行为”，是否仅仅以验收期限界定，即在验收期限以内的，可以认定为“验收期间的监测调试行为”。
2、建设项目环境保护设施的验收方式变更为自主验收
旧条例规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门申请配套建设的环境保护设施竣工验收。
新条例规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，由建设单位按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告。
环境保护部于2017年11月份出台的暂行办法对建设项目的竣工验收作出了详细具体的规定，对于“验收期限”，暂行办法规定，除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过 12 个月。验收期限是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。
旧条例规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。
新条例规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。
总体而言，不管是未批先建还是未经验收合格即正式投入生产的情形，新条例都加大了处罚力度，也体现了国家重视和加强事中事后监管的原则。
(三) 修改了重新报批或审核建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的情形
旧条例规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满５年，建设项目方开工建设的，其环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表应当报原审批机关重新审核。原审批机关应当自收到建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表之日起10日内，将审核意见书面通知建设单位；逾期未通知的，视为审核同意。
新条例规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。建设项目环境影响报告书、环境影响报告表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设的，其环境影响报告书、环境影响报告表应当报原审批部门重新审核。原审批部门应当自收到建设项目环境影响报告书、环境影响报告表之日起10日内，将审核意见书面通知建设单位；逾期未通知的，视为审核同意。
就因为发生重大变动情形而需要重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的，新条例增加了两类重大变动情形，即防治污染、防止生态破坏的措施发生了重大变动，也需要重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。
需要说明的是，对于如何界定上述条例中的“重大变动”，环境保护部于2015年6月4日发布了印发《环评管理中部分行业建设项目重大变动清单》的通知，制定了水电等部分行业建设项目重大变动清单。但是对于其他行业，环境保护部并未制定相关的清单，在实践中更多的是根据当地主管环保部门的意见。根据笔者的检索，江苏省环境保护厅曾于2015年10月发布了《关于加强建设项目重大变动环评管理的通知》，对于其他工业类建设项目，出现如下情形均认定为重大变动：
性质：1. 主要产品品种发生变化（变少的除外）
规模：2. 生产能力增加30%及以上。3. 配套的仓储设施（储存危险化学品或其他环境风险大的物品）总储存容量增加30%及以上。4. 新增生产装置， 导致新增污染因子或污染物排放量增加；原有生产装置规模增加30%及以上，导致新增污染因子或污染物排放量增加。
地点：5. 项目重新选址。6. 在原厂址内调整（包括总平面布置或生产装置发生变化）导致不利环境影响显著增加。7. 防护距离边界发生变化并新增了敏感点。8. 厂外管线路由调整，穿越新的环境敏感区；在现有环境敏感区内路由发生变动且环境影响或环境风险显著增大。
生产工艺：9. 主要生产装置类型、主要原辅材料类型、主要燃料类型、以及其他生产工艺和技术调整且导致新增污染因子或污染物排放量增加。
环境保护措施：10. 污染防治措施的工艺、 规模、 处置去向、 排放形式等调整，导致新增污染因子或污染物排放量、范围或强度增加；其他可能导致环境影响或环境风险增大的环保措施变动。
二、新形势下环保合规性对企业上市的影响
除新条例实施之外，企业上市审核部门也加大了对环保合规性的要求。2018年5月21日上午，中国证监会党委召开会议，传达学习全国生态环境保护大会精神，要求在IPO、再融资和并购重组审核中，要进一步加大对环保问题的重点关注。环保合规性对企业上市的重要性不言而喻。
根据各方传递的信息，在企业上市审核实践中，审核部门应当会有针对性的要求保荐机构和律师加大环保合规性核查力度，具体为对发行人已建项目和已开工的在建项目是否履行环评手续，排污达标检测情况和环保部门现场检查情况，公司是否发生环保事故或重大群体性环保事件，有关发行人环保的媒体报道，发行人有关污染处理设施的运行是否正常有效，有关环保投入、环保设施及日常治污费用是否与处理公司生产经营所产生的的污染相匹配进行核查，并对发行人生产经营总体是否符合国家和地方环保法规和要求、发行人曾发生的环保事故或因环保问题受到处罚是否构成重大违法行为发表意见。同时，中国证监会要求发行人在招股书中披露：发行人生产经营中涉及环境污染的具体环节、主要污染物名称及排放量、主要处理设施及处理能力；报告期内发行人环保投资和相关费用成本支出情况，环保设施实际运行情况，报告期内环保投入、环保相关成本费用是否与处理公司生产经营所产生的污染相匹配，募投项目所采取的环保措施及相应的资金来源和金额等；公司生产经营与募投项目是否符合国家和地方环保要求，发行人若发生环保事故或受到行政处罚的，应披露原因、经过等具体情况，发行人是否构成重大违法行为，整改措施及整改后是否符合环保法律法规的有关规定。
从企业上市审核实践来看，对于认定企业的违规行为是否属于重大违法行为，除需要做出行政处罚的实施机关依法认定外，中介机构还需就该等认定是否与相关规定有明显冲突发表意见。若存在被处以罚款以上行政处罚的行为，且其违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡、社会影响恶劣等的，无论是否提供处罚机关说明，均认定为重大违法行为。
笔者在工作过程中接触的一些拟IPO企业，或多或少存在环境保护方面的不合规行为，最为常见的不合规行为主要有三类：一、未批先建，即未依法经审批部门审查或者审查后未予批准即开工建设；二、未经验收合格即正式投入生产；三、规模或生产工艺发生重大变化但未重新报批或重新审核。
对于这些不合规行为的产生，笔者认为主要有三个原因：一、企业对环境保护法律法规及其变更情况不熟悉，没有及时跟进处理环保事宜；二、政府审批速度过慢，流程过长，尤其旧条例规定环境影响报告书或者环境影响报告表还应当经建设单位的行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批，从而导致审批流程过于漫长。
笔者认为，在新条例实施及企业上市环保合规性严格要求的背景下，应当从如下思路出发解决企业上市过程中的环保问题：首先，中介机构应当提示企业切实加强对环保法律法规的学习，切实提高环保合规意识。如果企业存在环保违规行为，应当要求企业尽快纠正违规行为；其次，根据相关规定判断该等违规行为是否属于情节严重或重大违法违规的情形；然后，由有关环保主管部门出具专项说明，确认发行人虽然存在违规行为（如有），但是该等违规行为的产生是有其客观原因（如适用），发行人并未违规排放污染物或造成环境污染，该等违规行为不属于重大违法违规行为，不会因此对其进行处罚（如尚未作出处罚）；最后，可以结合违规期限内环境监测机构出具的环境监测报告的结果，阐述公司在违规期间排放的污染物不存在超标的情形。
总之，环境保护任重而道远，作为拟上市公司，应当树立环境保护意识，切实以实际行动担当起环境保护的重任。
（1）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；
（2）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；
（3）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。[1]
