近期，一则新闻引发民办教育界热议，一家幼儿园成为上市公司九鼎投资前十大股东之一，该事件也引起了投资机构的极大关注。因该事件中的幼儿园为非营利性民办幼儿园，因此争议集中在非营利性民办幼儿园购买股票是否合法？

购买股票是一种高风险的投资行为，因此，讨论非营利性民办学校能否购买股票之前我们首先搞清楚非营利性民办学校能否进行对外投资这个前提。就新闻中的具体争议进一步衍生讨论，则产生非营利性民办学校能否购买股票，能否从事投资活动，如果可以，从事投资活动的合规边界如何划分等问题。

本文首先从非营利民办学校能否对外投资这一大前提问题着手，对现有的法律法规进行梳理，总结归纳有关民办学校对外投资的相关规定，以深入分析该问题；其次对非营利性民办学校能否购买股票这一具体投资行为进行分析判断，最后对上述问题进行更深层次的考虑，即对于实践中民办学校投资或对未来的影响应如何看待。

关于非营利性民办学校能否进行对外投资，需从民办学校和民办非企业单位两个层面判断非营利性民办学校对外投资行为的合法性。民办学校层面的规定包括民办教育相关法律规定，以及针对不同阶段学校制定的财务管理办法。

民办学校层面的规定包括民办教育相关法律规定，以及针对不同阶段学校制定的财务管理办法。

(一) 民办教育相关法律规定

民办教育的基本法《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“《民促法》”）及其实施条例（以下简称“《民促法实施条例》”）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民间非营利组织会计制度》未针对民办学校投资事宜做出直接的限制性或禁止性的规定，从民办教育相关法律的层面，非营利性民办学校的对外投资行为未受到完全禁止。

但结合非营利性民办学校的资金来源，及《民促法》关于办学结余使用规定来看，非营利性民办学校对外投资实际开展还是受到一定限制。

根据《民促法》第三十六条规定，民办学校的资金来源分为四类，举办者投入、国有资产、受赠的财产和办学积累。举办者投入一般是学校的初始资金，用于增添学校的固定资产、办学必要财产，大部分国有资金、受赠财产在取得时往往会指定资金用途无法挪作他用，因此，实践中可以用于合法投资的资金一般仅限于办学积累所得。

办学积累为学校资金财务处理的概念，与学校的办学结余概念相对应。非营利性民办学校的办学结余，依据《民促法》第十九条规定应全部用于办学。针对该条款，我们认为可以有两种解读，一种是可以理解为所有办学结余全部用于办学不得从事任何投资行为，也可以理解为可以投资，但投资收益最终也须用于办学，不能分配，和社保基金一样，在满足特定使用目的之外以保本增值为原则投资。但，即便没有对非营利性民办学校的对外投资行为进行明确限制或禁止，至少其底线应是在办学资金需求已经得到满足，且保留一定备用金应对或有事项发生的前提下，剩余的闲置资金方可用于对外投资，投资收益最终亦全部用于办学以符合非营利性主体实施投资行为的初衷。此外，我们认为，该条款隐含了对学校投资产品风险等级的限制性要求，即便允许投资，考虑到投资的目的也是为了扩大办学资金，提高办学条件和办学质量，那么学校在使用闲置资金进行对外投资时，应控制投资标的的风险，以保本增值为原则，不得影响正常办学和学校未来发展，不得损害师生权益，从而不应从事高风险投资。

(二) 不同阶段学校财务管理办法

针对一些阶段学校的财务管理和监督，财政部和教育部制定了相应的财务管理办法，其中对学校对外投资的权限和程序做出了初步规定。

1. 《中小学校财务制度》

《中小学校财务制度》第五十五条规定，对外投资是指非义务教育阶段学校依法利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资。

非义务教育阶段学校应当严格控制对外投资。利用国有资产对外投资应当有利于事业发展和实现国有资产保值增值，符合国家有关规定，经可行性研究和集体决策，按照规定的权限和程序进行。不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。

非义务教育阶段学校应当明确对外投资形成的股权及其相关权益管理责任，按照国家有关规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

义务教育阶段学校不得对外投资。

该条款明令禁止义务教育阶段学校不得对外投资，非义务教育阶段学校的对外投资也受到严格控制。

从不同来源的资金使用限制来看，属于国有资产的学校资产用于对外投资时，应当遵循有利于事业发展和实现国有资产保值增值的大原则，且进行投资决策需符合国有资产使用的相关规定，完成相应的决策程序；财政拨款及其结余不得用于对外投资。

《中小学校财务制度》第二条明确文件适用范围是各级人民政府举办的普通中小学校、中等职业学校（含技工学校）、特殊教育学校、专门学校、成人中学和成人初等学校。实践中很多民办中小学会直接参照该规定制定内部的财务管理制度，但该财务制度是否对民办中小学产生强制约束力是实务中关注的一大问题。

《中小学校财务制度》第八十一条第二款对此做出了规定，社会力量举办的普通中小学校、中等职业学校（含技工学校）、特殊教育学校、专门学校、成人中学、成人初等学校和幼儿园可以参照本制度执行。

因此，民办幼儿园、普通中小学校、中等职业学校等应按照文件的原则和精神落实执行财务制度，具体问题有一定变通处理的空间。

2.  《高等学校财务制度》

《高等学校财务制度》第五十条规定，对外投资是指高等学校依法利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资。

高等学校应当严格控制对外投资，利用国有资产对外投资应当有利于事业发展和实现国有资产保值增值，符合国家有关规定，经可行性研究和集体决策，按照规定的权限和程序进行。高等学校不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。国家另有规定的除外。

高等学校应当明确对外投资形成的股权及其相关权益管理责任，按照国家有关规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

与《中小学校财务制度》对比可以看到，对高等学校对外投资的规定与非义务教育阶段学校对外投资的规定保持一致。该文件是否适用于民办高等学校这一问题也与《中小学校财务制度》适用于民办学校的分析逻辑相统一。《高等学校财务制度》第二条规定了，本制度适用于各级人民政府举办的全日制普通高等学校、成人高等学校（以下统称高等学校）。其他社会组织和个人举办的上述学校可以参照本制度执行。因此，高等民办学校进行对外投资时需遵循《高等学校财务制度》的精神和原则，当然，具体问题也有一定变通处理的空间。

不同阶段学校财务管理办法对民办学校的柔性约束并不区分营利性和非营利性，因此营利性学校在进行对外投资活动时也应受其约束或参照，但两者之间的差异又如何体现才能更好符合立法本意？值得思考和研究。

《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织；第四条规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动。

判断民办学校实施对外投资是否为上述规定所禁止，即对外投资是否等同于营利性经营活动，取决于营利性是指投资行为本身是营利性活动还是指投资所得进行分配才构成营利性活动。

从《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）以及相关文件对“非营利性”的定义来看，非营利性认定的重点在于所得、收益是否定向分配。

《民法典》第八十七条为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。

非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。

据此，依据《民法典》规定认定非营利性是不分配所取得利润。

北京市民政局曾对于同为非营利性组织的社会团体兴办实体有关问题向民政部办公厅请示，《民政部办公厅关于社会团体兴办经济实体有关问题的复函》答复道：

《社会团体登记管理条例》第二条明确，社会团体是非营利性社会组织；第四条第二款规定：“社会团体不得从事营利性经营活动”。作为非营利性组织，社会团体与公司、企业等营利性组织的主要区别不在于是否营利，而在于营利所得如何分配。社会团体的资产及其所得，任何成员不得私分，不得分红；社会团体被注销后，剩余财产应移交给同类其他非营利性组织，用于社会公益事业。

综上所述，民办非企业单位层面，非营利性质并不禁止对外投资，但营利所得应该用于其主要业务，为社会提供公共服务。具体到非营利性民办学校对外投资，非营利性民办学校实施营利性行为，包括对外投资，并不为法律绝对禁止，其投资所得、收益均应用于办学。

对现行法律法规分析可知非营利性民办学校对外投资的路未被完全堵死，但有些地区主管部门也许是出于谨慎性考虑，会制定文件限制非营利性民办学校对外投资。如《深圳市民办中小学财务管理办法》第二十六条第一款规定非营利性民办学校不得对外投资，不得为他人提供担保。

其他地区的文件则一般明确民办学校对外投资原则上合法，但有一定的例外，包括部分阶段，主要是义务教育阶段学校禁止投资，及一定的限制性规定。

如《嘉兴市关于加强民办学校资金监管的实施意见》二、严格资金监管（四）严控对外投资。严格控制民办学校对外投资，民办学校确需对外投资的，应当在保证学校正常运行和发展的前提下，进行充分论证，经学校决策机构批准，履行相关手续，并报相关部门备案。其中，不得使用各级财政性资金及其结余对外投资。《富川瑶族自治县中小学校财务管理制度》第五十二条第三款规定，中小学校以实物、无形资产等非货币性资产对外投资的，应当按照国家有关规定进行资产评估，合理确定资产价值。义务教育阶段学校不得对外投资。

如前所述，非营利性民办学校对外投资的    目的是扩大办学积累，潜在要求就应该包括控制投资标的的风险，不得影响正常办学和学校未来发展，不得损害师生权益，由此可见，对于风险系数较高的金融产品，如股票等，就需要受到约束。

对此，《中小学校财务制度》《高等学校财务制度》以及各地发布的文件中的规定可侧面验证上述观点。《中小学校财务制度》第五十五条和《高等学校财务制度》第五十条均规定学校不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资。《浙江省民办学校财务管理办法》第二十七条规定，民办学校应严格控制对外投资……不得从事股票、期货等高风险项目投资，国家另有规定的除外。《富川瑶族自治县中小学校财务管理制度》第五十二条规定中小学校……不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。

事实上，学校涉足证券市场导致重大损失对学校财务产生重大负面影响的情况早在2006年就曾发生。2006年，天津大学的办学资金被挪用炒股，至少损失3750万元。随即2007年被教育部确定为“高等学校管理年”，届时教育部副部长吴启迪就在“加强高校管理，进一步治理商业贿赂”会议中发言强调，高校不得从事股票投资和其他风险性债券投资，不得再以事业单位法人身份直接投资办企业，也不得以国家财政拨款、基本建设经费、学生学费等各项预算经费作为对企业出资。

综上，学校以获取高额报酬为目标，从事高风险投资活动从大方向来说是为法律所禁止的，只是民办学校有其特殊性，但仍应谨慎对待，缩小解释空间为宜。如民办学校相关人员利用学校资金进行投资交易的，可能会根据实际情况被追究造成国有资产损失、违规经营投资、违规挪用办学经费、失职渎职等法律责任。

关于非营利性民办学校从事投资活动的合规边界，目前除部分地区完全禁止外，其他地区较为清晰的规范有以下几点：

(一) 可从事投资活动的非营利性民办学校是非义务教育阶段民办学校；

(二) 不得从事高风险投资活动以保证办学资金安全，保障学校办学活动平稳可持续开展；

(三) 各类学校财产的使用需符合相应的规定，如国有资产需符合国有资产管理相关规定，捐赠资金使用应符合《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等规定。

除以上较为清晰的原则外，尚未形成较为统一的非营利性民办学校从事投资活动的合规边界。结合现行法律法规，我们认为非营利性民办学校可从以下方面着手制定对外投资管理实施细则，规范资金合规使用：

第一，明确投资大原则：合法、安全、有效，保值增值。

第二，确定可用于投资的资金来源。财政拨款及结余明确不得用于对外投资，有指定用途的捐赠资金也不得另作他用。

第三，划分投资范围，包括可从事的投资活动和禁止从事的投资活动。除法律规定明令禁止投资的高风险金融产品外，应结合资金规模、抗风险能力选择与自身情况相匹配的投资标的。

第四，制定完善投资决策程序和管理流程。

学校应加强投资项目的事前事中事后管理。

投资事前管理包括建立健全立项、可行性研究等事前审批内控制度；

投资事中管理包括对定期对投资项目进行跟踪分析，结合外部环境和项目自身变化，及时调整；

投资事后管理是指在推出后对投资效果进行分析复盘，评价投资的开展情况和收益情况，总结存在的问题并提出进一步建议。

第五，建立健全违规投资责任追究制度。相关责任主体未严格按照投资决策程序和管理流程作出投资抉择，造成学校资产损失或严重不良影响的，应将责任落实到个人，包括赔偿学校经济损失，追究相应法律责任等。

民办教育起源于投资办学，资金筹集和办学运营市场化程度高，有一定的逐利性，办学结余有可分配空间，在没有监管的情况下投资人自然会朝效率最大化的方向利用资金。

而在选营选非政策实施后，非营利性民办学校回归公益本质，办学结余不得分配，在以投资为目的的办学资金投入减少的同时，政府加大给予财政补贴的力度，但仍然无法完全解决部分学校资金紧张的情况，使得一些学校的管理人员铤而走险企图通过高风险投资获得超额收益，以此缓解资金紧张。然而一旦投资结果不尽如人意造成亏损，不仅不能缓解资金紧张的局面，还将产生负面影响使学校的财务状况雪上加霜。此外，鉴于目前民促法等民办教育法律法规严格禁止非营利学校办学收益的分配，导致转移收益的手段日趋隐蔽，如允许学校从事高风险投资，可能还会催生以高风险投资亏损掩盖不正当利益输送的情形。

虽允许学校对外投资可能导致上述种种风险，但其后果也不完全是消极负面的，也有一部分学校有较为宽裕的闲散资金，出于扩大办学规模等目的使用资金进行对外投资，如能实现保值增值，提供更多教育服务提升服务质量的，将对社会发展产生积极作用。

由此可见，非营利民办学校存在对外投资的合理动机和需求，对此不宜一刀切予以否认，法律政策应考虑如何引导才能在保障平稳办学和师生权益的基本前提下，最大程度实现社会利益。