为深入贯彻民办教育分类管理制度，《民办教育促进法实施条例》作为效力相对较高的行政法规正在提速修订。8月10日晚，司法部发布关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“送审稿”）公开征求意见的通知，不仅引起了各方的高度关注，而且对教育市场影响颇大。由于送审稿于周五晚间发布，周末两天股市教育板块未有反应，但周一开市后，香港教育板块集体暴跌，已上市的教育机构无一幸免。由此可见，我国在民办教育分类管理的制度体系下，对民办学校的监管的路径和方向更加明确和规范，在对民办学校加大扶持力度的同时，监管会更加严格，尤其是非营利性民办学校。

本文旨在以《民办教育促进法》（以下简称“民促法”）修订到落地实施的发展进程为出发点，评析送审稿背后的制度内涵。

一、民促法的修订正式从法律层面确立民办教育分类管理制度

我国民促法自2003年9月1日起施行，于2013年进行了第一次修订。随着我国民办教育领域的蓬勃发展，民促法第二次修订于2015年8月正式拉开了序幕。2016年11月7日通过的《民办教育促进法》（以下简称“新民促法”）经历了三次送审，三次修订均坚持分类管理的原则，对营利性与非营利性民办学校差别化对待。主要修订内容如下：

新民促法第19条充分体现了民办教育分类管理的根本要求，并首次在法律层面上明确了营利性民办学校的法人财产地位，允许营利性民办学校从办学活动中取得收益，利润和结余可以在举办者之间进行分配，退出时清偿学校债务后的剩余财产可以按照公司法等有关法律、行政法规来处理。与此同时，新民促法还对营利性民办学校与非营利性民办学校实行差异化管理，如：确立了营利性民办学校的财政收费自主权[1]、明确两类民办学校办学收益的分配方式等。新民促法兼顾了教育的公平性与公益性，对民办教育的健康发展有重大的促进作用。

二、民办教育法规政策的制定从法律层面落实民办教育分类管理制度

从民促法修订至国务院、各部委及地方政府，都在为深入贯彻民办教育教育分类管理制度做出努力，积极制定相关法规政策文件，力求为实务部门以及教育从业者提供操作指引、解决实践难题。

1.国家层面

在全国立法层面，为切实保障《民办教育促进法》的落地实施，陆续出台如下文件：

2.地方层面

在地方立法层面，截至目前已经有辽宁、安徽、甘肃及天津等22个省市出台了促进民办教育的实施意见，鼓励社会力量兴办民办教育。河南、陕西、湖北、四川、江苏、上海、河北等部分地区还出台了民办学校或培训机构实施办法及标准，以规范民办教育的发展。具体如下：

三、实施条例的修订是完善民办教育分类管理制度的重要一环

不管是国家层面还是地方层面，各法规政策均旨在为鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展而积极行动。鉴于现行实施的《民办教育促进法实施条例》(以下简称“实施条例”)是基于非营利性民办学校管理制度的前提下制定，而目前我国对民办学校实行分类管理制度，因此作为效力等级相对较高的实施条例的修订则是势在必行。

为深入落实新民促法，教育部围绕实施条例的修订工作，开展了广泛的调研，并广泛征求了相关领域专家学者和全国人大代表、全国政协委员的意见建议等，在此基础上起草了修订的草案，并于4月20日发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。征求意见稿对实施条例内容做了较大范围的调整，对31个原条文进行了修改，新增19个条文，删除8个条文，同时调整了章节结构。对实施条例中不明确或者实践中遇到的问题进行澄清和明确，如新增党组织在民办学校的地位和作用[2]、加强在线教育的监管[3]、对实施学历教育的营利性民办学校实行最低注册资本制度[4]等。

后教育部又广泛听取社会各方对征求意见稿的意见，对征求意见稿予以进一步的修订与完善。司法部于8月10日发布送审稿征求意见的通知。相比征求意见稿，送审稿减少了2个条文的修改，共修改28个条文；同时，另新增3个条文，共增加22个条文。送审稿在征求意见稿的基础上，又新增两方面的内容：一是从教学自主权[5]、招生自主权[6]、用人自主权[7]及收费自主权[8]四个方面进一步落实民办教育促进保障民办学校办学自主权；二是在承认集团化办学的同时，提出五个要求以防止集团化办学的风险从而规范集团化办学行为[9]。其中，送审稿第12条“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”引起了社会高度关注，资本市场也深受其影响。同时，送审稿还进一步细化了在线教育的监管[10]，对在线实施学历教育、培训教育和利用互联网平台提供教育服务等三种形态分别作了规定。

四、送审稿彰显民办教育分类管理制度的时代价值与实践意义

相比征求意见稿，送审稿修改内容虽不多，却从整体上理清了民办学校分类管理制度的思路、路径和方向。各制度创新对相关部门及民办教育从业者而言，不仅具有较强的指导意义，而且可操作性强，切实解决了实践中遇到的一些现实问题。

第一，政策扶持层面，充分体现营利性与非营利性的不同特征，对民办学校实行差异化对待。如：在普遍扶持的基础上，对非营利性民办学校予以进一步倾斜，规定补贴生均经费、划拨供应土地等只适用于非营利性学校[11]；非营利性民办学校在税收、用电、用气、用热等方面享受与公办学校同等的待遇[12]，突出鼓励举办非营利性民办学校的导向。

第二，资本运作层面，政策指向明确。送审稿第5条以《外商投资产业指导目录（2017）》为蓝本，明确外商投资企业及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的学校，以限制外资进入教育领域。同时，为鼓励创新教育投融资机制，多渠道吸引社会资金兴办民办教育，送审稿第9条有限放开民办学校融资的融资渠道，允许举办者依法向社会募集资金举办营利性民办学校。

第三，举办者变更层面，明确现有民办学校与新民促法实施后举办的非营利性民办学校在举办者变更问题上的不同处理方式，体现了送审稿尊重历史和现状，具有较强的可操作性。送审稿第11条规定，非营利性民办学校举办者变更应当签署变更协议，且不得从中获得收益；但允许现有民办学校变更举办者时可以在不以牟利为目的且不得涉及学校的法人财产的前提下，约定变更收益。对现有民办学校与新设非营利性民办学校区别对待，有利于维护举办者合法权益。

第四，集团化办学层面，送审稿对集团化办学的限制性规定对教育集团上市的影响不容小觑。通过送审稿发布后教育板块集体暴跌现象就可以看出，已上市的教育集团在学校运营与管理方面将继续维持现状，但是未来发展的规模或将受限。同时，港股教育板块的大幅度暴跌也给热衷于拟在港股上市的教育企业一个暴击。未来能否顺利上市将成为一个未解之谜，一方面要看送审稿第12条是否能够通过，另一方面还要看官方对政策落地的进一步解读。

第五，关联交易监管层面，送审稿进一步规范了非营利性民办学校关联交易的监管制度，禁止举办者以非营利性之名行营利之实。送审稿第45条要求教育行政部门、人力资源社会保障部门对非营利性民办学校与利益关联方签订的协议进行监管，对协议进行三性（必要性、合法性、合规性）的审查审计。此举旨在倡导非营利性民办学校回归教育的公益性，不得盲目效仿营利性民办学校进行市场化运作。

五、送审稿为民办教育最后一块监管空白——在线教育规划了蓝图，在线教育监管规范即将纳入立法进程

“互联网+”时代实现了跨时空的生活、工作和学习方式，教与学可以不受时间、空间的限制，知识获取渠道也愈来愈灵活与多样。艾瑞咨询《2017年中国在线教育领域数据》预测未来几年，中国在线教育的市场规模同比增长幅度持续降低但增长势头保持稳健，预计在2022年其市场规模将达5433.5亿元。中小学在线教育、高等学历在线教育及职业在线教育将一直是在线教育的市场主体，占整个在线教育市场规模的95.0%以上。在线教育市场的迅猛发展，而监管一直缺位，此次实施条例的修订高度重视在线教育的监管，通过修法填补此领域的监管空白。

加强对在线教育的审批是征求意见稿最大的亮点之一，要求利用互联网技术实施文化教育活动、职业培训活动的教育培训机构均应取得互联网经营许可。送审稿在征求意见稿的基础之上，坚持分类管理原则，对在线教育实施的活动内容进行再分类，做到宽严相济。对于涉及学历教育的在线教育则需要取得办学许可证与互联网经营许可，双管齐下；对于培训活动、利用互联网提供服务的技术服务平台只需要取得互联网经营许可并在地方相关部门备案即可。

在线教育仅仅是一种形式，而民办学校利用互联网技术实施的业务内容各不相同。笔者认为，在线教育的监管不应局限于此，未来对其的监管将会更加精准与细致。如实施在线教育的民办学校是否必须取得视听证尚不明确，该领域处于监管模糊状态，亟需立法对此予以明确，从而构建完整的在线教育法律体系。

同时，笔者对送审稿16条有关在线教育有一个疑问，就是相对于第15条需要取得办学许可证的培训教育机构，如果线下需要办学许可，似乎线上反而就不需要了。从立法逻辑和监管角度来看，笔者没有想明白立法者的初衷。本条修订究竟如何“落槌”，我们拭目以待！

综上，民办教育分类管理制度是民办教育发展的新起点。民促法是民办教育这棵大树的树根，实施条例是民办教育的树干，各部委的法规与各地的法规政策是民办教育的经络和枝叶。根深才能叶茂，经络疏通才能建立完整的民办教育管理与实施的法律体系。民办教育法律体系的完善，各方利益的均衡，必将使得民办教育的发展取得新高度。

百年大计，教育为本，民办教育是教育的重要组成部分，“鼓励、兴办、促进、发展”是民办教育发展的主题词。送审稿的发布并征求意见，我们认为这是我国民办教育分类管理即将“破茧成蝶”的前夜。如果能真正办好、管好分类管理制度下的民办教育将是人民的福祉，是满足人们对“美好教育”追求的福音，是广大青少年学子的福利！

[1] 《中华人民共和国民办教育促进法》第三十八条 民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。

[2] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》第四条、第十八条、第二十五条、第二十六等。

[3] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》第十五条第二款 利用互联网技术在线实施前款规定的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。

[4] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》第二十条 实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。其中，实施高等学历教育的注册资本最低限额为2亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额为1000万元人民币。前款规定的营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%；正式设立时，注册资本应当缴足。

[5] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第二十九条 实施高等教育和中等职业学历教育的民办学校，可以根据国家有关规定，按照办学宗旨和培养目标自主设置专业、开设课程、选用教材。实施普通高中教育、义务教育的民办学校应当按照国家规定实施教育教学活动、选用教材，可以基于国家课程标准自主开设有特色的课程，实施教育教学创新，自主设置的课程应当报主管教育行政部门备案；使用境外教材的，应当符合国家有关规定并经合法渠道引进，使用前应当报省级人民政府教育行政部门备案。实施学前教育的民办学校应当遵循儿童身心发展规律，设置、开发以游戏、活动为主要形式的课程，按照国家有关规定开展保育和教育活动。民办培训教育机构组织实施教育教学活动，应当符合教育规律和受教育者身心特点，不得面向幼儿园、中小学阶段的适龄儿童、少年举办或者变相举办与升学相关的竞赛、评级等考核评价活动。实施以职业技能为主的民办职业资格培训、职业技能培训机构可以按照与培训专业（职业、工种）相对应的国家职业标准及相关职业培训要求，开展培训活动。

[6] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第三十一条 实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的范围、标准和方式，与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生，有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量，应当向当地教育行政部门备案。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍，实行地区封锁。民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公开公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试。民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。

[7] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第三十三条 民办学校聘任的教师或者教学人员应当具备相应的教师资格或者其他相应的专业资格、资质。民办学校应当有一定数量的专任教师；其中，实施学前教育、学历教育的民办学校应按规定配齐配足专任教师。鼓励民办学校创新教师聘任方式，利用信息技术等手段提高教学效率和水平。

[8] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第四十二条 民办学校应当建立办学成本核算制度，基于办学成本和市场需求等因素，遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的民办幼儿园、义务教育学校，地方人民政府可以对其收费制定最高限价。民办培训教育机构根据培训内容合理确定收费标准和收费周期，并应当按照国家有关规定规范预付费管理，建立相应的风险防范机制。

[9] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第十二条 同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。集团化办学的社会组织向集团内民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。集团化办学的社会组织不得滥用支配地位，排除、限制竞争，所属民办学校应当依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用。

[10] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第十六条 利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校，应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可。利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构，或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案，并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动。实施培训教育活动的互联网技术平台，应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记。

[11] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第五十二条 各级人民政府及有关部门应当依法健全对民办学校的支持政策，优先扶持办学质量高、特色明显、社会效益显著的民办学校。县级以上地方人民政府可以按照同级同类公办学校生均经费标准的一定比例，确定对非营利性民办学校的生均经费补贴标准。其中，非营利性民办高等学校的经费补贴由省级人民政府承担。地方人民政府出租、转让闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校。

[12] 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第五十三条 民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策。非营利性民办学校适用国务院财政部门、税务部门发布的关于公办学校的税收政策，减免相应税负；营利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策，享受相应的税收优惠，具体办法由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。民办学校用电、用水、用气、用热，执行与公办学校相同的价格政策。