普惠制是美国最悠久的贸易优惠计划，旨在为约120个指定受益国的5000多种产品提供免税入境待遇。在这一政策下，2019年有价值210亿美元的产品免税进口至美国。[2]美国普惠制由《1974年贸易法》授权，于1976年1月1日正式实施，期间经过14次延展，最近一次延展是在2018年3月23日，至2020年12月31日届满。

虽然已经到期，但是根据先例，这已非美国普惠制首次到期，在过去的14次到期中，除4次是在到期前延展外，其余10次均是到期后追溯延展，所有在普惠制失效期间进口的产品也将获退还关税。[3]这也可以理解美国海关为何于2020年12月21日发布公告，鼓励进口商在普惠制失效期间继续在报关单上标明产品符合普惠制待遇。[4]

（一）受惠国和给惠产品

根据《1974年贸易法》，美国总统在确定受惠国时需要对一国的经济发展水平、自由贸易程度、市场准入情况、以及是否尊重国际公认的工人权利和知识产权等因素进行考量。此外，当美国总统认定一国存在征收美国企业和个人的财产或者对其财产采取不当限制措施，未善意地承认或执行有利于美国公民的仲裁裁决，以及曾支持恐怖主义活动等情形时，该国将被排除出受惠国行列。[5]可以看到美国的普惠制不是单纯的对发展中国家的援助，其捆绑了不应有的政治因素。中国一直不在美国认定的受惠国之列，详细的受惠国名单可以在USCBP网站上查阅。[6]

根据美国普惠制，并非所有原产于受惠国的产品均可享受普惠制待遇，美国政府通常会根据其经贸政策的需要确定给惠产品并不时对产品名单作出调整。给惠产品可以根据美国协调关税表（HTSUS）“Special”栏的Special Program Indicator（SPI）代码查阅。如下图所示，其中"A "指进口自任一受惠国的产品均适用普惠制待遇， "A+"指当产品从最不发达受惠国进口时才可以适用普惠制待遇，以及"A*"表示产品仅从一个或多个特定的受惠国进口时才适用普惠制待遇。

需要注意的是，某些敏感进口产品，如纺织品，服装，手表，电子产品，钢铁和玻璃产品，以及某些受关税配额限制的农产品常被排除于给惠产品之列。[7]

美国贸易政策工作委员会（Trade Policy Staff Committee）下属的普惠制委员会负责对受惠国和给惠产品清单进行年度审查，并由美国总统作出最终调整决定。例如，2019年5月，考虑到土耳其的经济发展水平，美国总统特朗普终止了土耳其的普惠制待遇。

（二）普惠制要求

根据普惠制要求，对于进口自受惠国的给惠产品，如需享受普惠制待遇，还需满足以下四条标准：

(i) 该产品必须是受惠国的产品，即产品需在受惠国生长、生产或制造，或当产品并非原产于受惠国时在受惠国经过实质性转变；

(ii) 该产品必须直接从受惠国进口至美国关税区；

(iii) 在受惠国生产的原材料成本加上直接加工成本必须大于等于进口产品评估价值的35%；

(iv) 进口商必须通过在美国海关CF7501表（进口申报单）中进口产品的HTSUS编码前标注适当的SPI（A，A+，或A*）代码，申请普惠制待遇。

其中第1，2和4项标准较易理解，是普惠制中有关原产地、直接运输和书面材料的基本要求，很多国家都有类似规定，在此不详细展开。关于第3项增值百分比标准，美国海关的计算公式如下：

上述公式的计算结果必须大于等于35%才有资格享受普惠制。我们将逐一分析公式中的要素。

1.受惠国生产的原材料的成本或原材料经过双重实质性转变（Double substantial transformation）

与判断原产地的实质性转变标准不同，美国普惠制的增值计算中采取了更为严格的标准，即双重实质性转变。双重实质性转变指进口原材料必须首先在受惠国实质性转变为一种新的，不同的中间商品，即具备新的名称、特征和用途，然后该中间商品需再次在受惠国经过实质性转变，制成最终的出口产品。

设置双重实质性转变规则的目的是为了确保进口产品的大部分价值源于在受惠国进行的加工活动和原产于受惠国的原材料。若一种原材料完全在受惠国生长、生产或制造，或者任何非原产于受惠国的原材料在受惠国经过了双重实质性转变，则该原材料可被视为原产于受惠国。也就是说，如果某公司想要将第三国进口原材料的成本纳入增值计算的分子中，那么该原材料必须首先在受惠国被实质转化为一种新的、不同的中间商品，然后再用于生产最终的进口产品。

例如，如果A公司想要将非原产于受惠国的原材料（例如废钢）的成本纳入增值计算的分子中，其需证明进口废铁首先在受惠国经过实质性转变，制成一种独特的中间商品（例如钢条），这种中间产品需为商品，也即可以单独销售，然后证明该中间商品再次经过实质性转变，最后制成出口到美国的产品（例如紧固件）。如果非原产的原材料未在受惠国经过双重实质性转变，就不能参与35%比例的计算。

美国海关对于双重实质性转变问题并无固定的认定方式，除前述产品的名称，特征和用途等关键认定标准外，美国海关通常还会结合产品的制造工艺，生产流程和生产成本等多项因素综合进行考量。为了获得确定性，利害关系方可以通过查阅美国海关发布的判例（ruling）作为参考，一些与双重实质性转变相关的典型判例概要如下。

2.直接加工成本（Direct costs of processing）

普惠制的计算公式中还包括以下直接加工成本：

(i) 参与特定产品的生长、生产、制造或组装的所有实际的人工成本，包括额外补贴、在职培训，以及工程、监督、质量控制和类似人员的成本；

(ii) 可分摊至特定产品中的模具和工具，以及机器设备的折旧成本；

(iii) 可分摊至特定产品中的研究、开发、设计、工程和蓝图成本；以及

(iv) 检查和测试特定产品的成本。[8]

其中，不能分摊至进口产品的利润和一般费用不能作为直接加工成本。[9]实践中，美国海关通常不接受将利润包括在直接加工成本内。

3. 评估价值（Appraised value）

普惠制公式的分母是"评估价值"，即7501表（进口申报单）上申报的报关价格。向美国海关申报报关价格的方法包括以下几种，概述如下。

A.  交易价格

根据美国海关法，在入境时向美国海关申报的报关价通常是 "交易价格"。交易价格指产品出口至美国时买方为进口产品已付或应付给卖方的价格，包括所有间接付款。[10]

使用交易价格法的前提是交易中必须存在买方对卖方的实际付款，即善意销售（Bona fide sale）。虽然买方可以在进口日后向卖方付款，但是若不存在实际付款，则必须诉诸其他评估方式。值得注意的是，仅依据当事方之间的往来账记录并不足以证明善意销售的存在。[4]

在满足善意销售条件的情况下，当事方仍需证明交易价格是否为公允市场价，例如买卖双方之间是否存在关联关系，以及该关系是否影响实付或应付的价格。就关联关系而言，美国海关通常通过“销售情况测试（Circumstances of sale）”或者“价格测试（Test values）”来核实价格之公允性。[5]换句话说，美国海关希望确保存在关联关系的买卖双方之间的交易价格不会被人为地压低，从而低估应税价值和适用的其他税款，这与常规的海关对进口产品的估值审查类似。

根据 "销售情况测试"，若对销售情况的审查表明，买卖双方之间的关系并未影响价格，则交易价格是可以接受的。审查标准包括：

(i) 确定交易价格的方式是否符合相关行业的常规定价惯例；

(ii) 确定交易价格的方式与卖方向非关联买方销售产品时确定价格的方式一致；或

(iii) 该交易价格足以确保收回所有成本，加上相当于公司整体利润的利润（一般在此适用最终母公司的利润）。[13]

通常情况下，证明上述情况的最佳方式是通过第三方出具的经审计的定价研究或经审计的财务数据。

根据 “价格测试”（较少使用），若关联买卖双方之间的交易价格非常接近于根据以下两种方法确定的价格，则美国海关可能采纳。（i）相同产品或类似产品向美国非关联买方销售时的交易价格；（ii）相同产品或类似产品的扣除价格或计算价格（下文解释）。[14]

此外，在正确确定交易价格的基础上，当事方可以向美国海关申请对与交易价格相关的费用作出调整，例如包装费，佣金，特许权使用费或许可费，运保费等。

B. 相同或相似产品的交易价格（Transaction value of identical/similar merchandise）

若交易价格不被允许，下一种可用的估价方法是依据在进口产品时，其他同时或在同一期间进口至美国的相同或类似产品的交易价格。[8]相同或类似产品的价格必须在过去的交易中实际存在，而不能基于假设。

C.  扣除价格（Deductive value）

在不能使用上述方法的情况下，美国海关接下来会考虑扣除价格。扣除价格主要是指产品进口后在美国的转售价格，并对某些费用进行扣除。扣除价格的基础通常是进口日或进口日前后产品在美国销售的最大总数量的单价。[16]

以下各项允许从扣除价格中扣减：（i）支付的佣金或利润和一般费用，（ii）运保费，（iii）关税和税金，（iv）如果产品未按进口条件出售，则为其进一步加工后的价格。[17]

D.  计算价格（Computed value）

在无法使用上述方法的情况下，美国海关会考虑计算价格，即以下各项的总和：（i）原材料、制造和其他加工成本或价值；（ii）利润和一般费用；（iii）任何辅助费用和（iv）包装成本。进口商可以在产品报关时向美国海关提出请求，要求使用计算价格而非扣除价格。[18]

E. 其他方法（Fallback method）

如果无法确定或以其他方式使用进口产品的价格，则应根据上述估价方法之一对进口产品进行估价，并对其进行合理调整。这种方法通常需要经过美国海关的许可，但通常是基于上述方法之一，以说明进口交易中的特殊情况。[19]

请注意，向美国海关正确申报报关价格是进口商的责任。即使美国海关没有对过去进口产品的报关价格提出异议，这也并不意味着美国海关已经接受了进口商的估价方法。

海关调查不同于一般的行政调查，有着准司法的性质。根据美国海关法，进口商在清关时负有向美国海关就产品的归类、报关价格、原产地以及双反税等提交真实和准确信息的责任。美国海关通过对进口商的进口申报和进口程序的审查确保其行为符合法律法规的规定。此外，其也有权利对完成清算程序后的进口产品进行追查。任何错误申报、违规活动或者提供虚假材料的行为均可能导致增收额外的关税或者罚款，严重的情况下甚至可能遭受刑事指控。

（一）调查程序

进口产品申报后，如果美国海关对进口产品的相关信息存在疑问，可能会向进口商发送Form 28问卷（Request for Information），要求其提交补充信息。这些信息通常包括销售资料、生产流程图、成本计算表和原产料产地证等各类文件。美国海关将通过这些文件核实被调查交易申报信息的准确性。

在收到Form 28问卷后，进口商通常有30天的时间提交答复，多数情况下经申请可获得延期。如果进口商未在规定的时间内提交答复或答复不完整，美国海关就会发送Form 29问卷（Notice of Action），对所审查的事项作出最终决定。美国海关收到答复后，法律上并未规定其应当反馈的期限（有的进口商几周收到答复，有的则数月都未收到答复），如果对材料有疑问调查官员会与律师或者进口商取得联系。但对进口商而言，没有反馈可能就是最好的反馈。

以普惠制原产地调查为例，美国海关在收到进口商的报关文件及普惠制申请后，不排除通过发送Form 28问卷要求进口商提交关于进口产品的详细生产和销售数据。要在规定的30天内完整提交所要求的数据需要耗费大量的人力，物力和财力。对于美国海关调查的某笔交易，进口商一般只掌握销售文件，如发票、合同和付款凭证等，仅能用来证明出口国、进口产品、产品生产商及交易价格，远未达到海关调查所需信息的标准。在此情况下，这不仅要求进口商与出口商保持密切联系，能够说服其积极配合，还对出口商及其上游原材料供应商的内控合规体系提出了挑战。然而，由于出口商不承担正确进口报关的义务，并且通常情况下，出口商的财务和供应链体系中也不包括证明产品原产地这一目的，要在短时间内理解调查要求并提供充足证据证明原材料的原产地和某类产品的单位耗用信息是很困难的。因此，正确的做法是进口商在进口产品时就需对出口商及其产品做深入细致的了解，在确定所要进口的产品符合普惠制要求时，再进行普惠申报。

在收到调查结果后，如果利害关系方存有不同意见，进口商、报关行或者代理律师可以自进口产品被清算（Liquidation）后的180天内向美国海关提出异议（Protest）。异议没有固定形式，只要材料明示异议内容并经申请人签字提交即可。但是美国海关建议通过填报Form 19问卷的方式提交。问卷主要包括申请方信息，提交异议的原因，相关进口产品信息以及是否需要加急处理等内容。

（二）潜在的处罚措施

美国海关有权对过去五年内入境的产品征收欠缴的关税。这意味着，即使一笔进口产品已经清关并转售或使用，美国海关也可自进口产品报关之日起五年内追索其认为未合理缴纳的关税。[20]

除追索损失的关税之外，美国海关也可能进行其他处罚。根据美国法律，"任何人不得以欺诈、重大过失或过失（1）通过以下方式输入、引进或试图输入或引进任何产品至美国市场：（i）任何重大和虚假的文件或电子传输数据或信息、书面或口头声明或行为，或（ii）任何重大遗漏，或（2）协助或教唆任何其他人采取此类行为。[21]

一般而言，根据主观过错的程度，违反美国海关法的处罚如下（预披露可以简单理解为自首）：

特别值得注意的是，违反美国海关法需要承担责任的主体并不限于进口商。如果美国海关认定除进口商外的其他利害关系方直接参与了向美国海关作出虚假陈述或重大遗漏的行为时，其可能扩大处罚范围。例如，在美国诉Trek Leather案中，法院认定进口商的所有者和股东对海关关税和罚款需承担责任。[22]在美国诉Deladiep案中，法院认定在将产品进口至美国时向CBP作出虚假陈述的公司所有者应承担处罚，因为其知道进口产品需要缴纳反倾销或反补贴税款。[23]此外，美国海关还曾要求外国供应商支付关税或处罚。例如，在美国诉Fenderson案中，美国海关对加拿大出口商、进口商和报关行提起诉讼，理由是出口商在进口商和报关行用于报关的形式发票上作出虚假陈述。[24]

（三）救济措施

美国海关在进行征税和罚款前必须遵守特定的行政程序，使进口商有机会对补税请求和/或处罚提出申诉，说明违规原因，并可以申请减轻处罚。申请减轻处罚的事由包括与海关的配合程度，是否及时采取补救措施以及良好的历史记录等等。进口商也可以对处罚提出申诉，或在国际贸易法院（Court of International Trade）就补税措施进行抗辩。

此外，进口商还可以通过向美国海关提交预披露以减轻处罚。如上表所示，在过失或者重大过失的情况下，提交预披露可能将处罚减至只需缴纳损失关税的利息的程度。但是，如需根据预披露减轻处罚，当事方必须不知道美国海关已经正式启动调查。通常，当进口商收到美国海关的Form 29问卷时即意味着调查正式开始。[25]

近年来，由于频繁受到美国贸易救济措施的针对以及中国一带一路投资倡议的影响，不少中资企业纷纷选择将工厂布局非洲和东南亚等地区，其中不乏出于利用美国普惠制的考虑。然而，跨国企业的战略布局也受到了美国海关的注意，美国海关甚至直接在个别美驻东南亚国家大使馆派驻官员，将海关检查延伸至海外对美出口生产基地。在理解和掌握了前述介绍后，企业也应注意到普惠制是一种给予弱者的差别待遇，即使进口产品是原产于受惠国的给惠产品，但是如果在某一阶段出口价格很高或者存在相对竞争优势，在美国普惠制规则下，也可能无法满足35%的要求。在此情况下，企业无须执拗于普惠制项下的进口税优势，毕竟产品自身市场价值的提升才是王道。并且，普惠制的适用标准为国别和产品，某一笔交易如果不符合普惠制的要求，并不意味该产品非该国原产地，也不意味所有交易都失去了进口关税的优势。在市场发生变化，价格出现下降时，如果满足条件，进口产品仍然可以继续享受普惠制。

此外，企业也需对美国普惠制的非互惠性、时效性和救助性等特点有所把握，只有这样才能更好地在进行战略布局和销售策略选择上游刃有余，实现利益最大化。

首先，非互惠性是普惠制原则的最主要特点，是发达国家单方面的承诺，是为了促进发展中国家的经济发展而作出的特殊规则，已成为当今发达国家与发展中国家之间经贸关系的一个非常重要的支撑点。在多数给惠国的清单中，对“77国集团”成员一般都给予普惠制的待遇，不属于该集团的蒙古、以色列和中国等国也多被列入。但是，仍有少数国家依其经济发展水平应该是发展中国家，但也未被发达国家给予普惠待遇。

其次，给予普惠的条件由发达国家自主设定，无论是给予的期限、产品、国别，还是普惠的具体条件，各主要发达国家如欧盟、加拿大、日本、澳大利来和美国各不相同，企业在适用普惠时必须遵守各国的要求。根据联合国贸发会发布的统计文件，目前有澳大利亚，俄罗斯，新西兰，瑞士等国家给予部分原产于中国的产品以普惠待遇。[26]

第三，各国在遵守联合国贸发会倡议时，尽管一致同意“普惠制的目标应当包括增加发展中国家出口收益，促进发展中国家工业化和加速发展中国家的经济增长率。”[27]但都在不同程度上限制了对发展中国的农产品的给惠力度，所以发达国家在帮助发展中国家的同时，不会无视本国的根本经济利益。

第四，美国海关普惠制调查一般是针对某一笔交易，此交易如果不满足35%的条件，并不意味着来自于相同国家、相同产品甚至相同出口商的其他交易也不满足条件，无论是产品材料来源地的变化，当地制造费用占比的提升，还是最容易产生波动的交易价格，在每笔交易中呈现的情况完全不同。但是对一笔交易的调查，会体现出进口商申报普惠制的尺度，美国海关将据此判断是否有必要抽取更多交易进行调查。

另外，普惠制的以下机制也显示了其救助性和时效性的特点：

(i)   例外条款（Escape clause），也可以理解为给惠的免责条款，指当给惠国从受惠国进口的某种产品的数量增加到对该给惠国的相同或同类产品或有直接竞争关系的产品的制造商造成或可能造成严重损害时，该给惠国保留对该产品完全或部分取消普惠待遇的权利。

(ii)  预定限额（Prior limitation），规定一定时期内（通常为一年）某类产品优惠出口的金额或数量，若受惠国对给惠国的出口超出了这个限额，就停止实行普惠制，恢复正常征税，也即最惠国税率，其实质也还是从竞争力的角度考虑。例如，美国普惠制规定如果在任何一年中美国从某一受惠国进口的某一产品占到该产品美国总进口额的50%或以上，或者该产品的进口额超过一定限度（2020年为1.95亿美元，这一限额逐年增加500万美元），则该产品将被视为具有竞争力，其普惠制待遇将于次年11月1日期停止。[28]

(iii)   毕业条款（Graduation clause），即当某些受惠国的某项产品或其经济发展到比较高的程度，在世界市场展现出较强的竞争力，便取消该产品或全部产品享受普惠的待遇。

综上，我们建议将普惠制作为投资布局考量因素的企业应理解普惠制的本质，密切关注美国普惠制的动向，查明受惠国、给惠产品、并对比优惠税率与最惠国税率的差异。在此基础上，建议根据优惠差额与合规成本作出权衡，为确定销售渠道和出口价格提供依据。