2014年1月《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（以下简称《登记与备案办法试行》）发布，确立了中基协对私募基金行业进行自律管理的角色定位。随着2016年“二五公告”的发布，中基协在后续几年，陆续通过《私募基金管理人登记须知》（以下简称《登记须知》）、《私募股权、创业投资基金备案关注要点》（以下简称《备案关注要点》）与《私募股权、创业投资基金管理人登记申请材料清单》、《私募证券投资基金管理人登记申请材料清单》（以下合称《材料清单》）等各项规范性文件对私募基金管理人登记与基金产品备案进行行业监管。

2022年12月30日，中基协发布《私募投资基金登记备案办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）及三份配套指引文件（以下统称“新规”），拟对《登记与备案办法试行》进行全面修订。

新规的发布，并不仅仅是对原《登记须知》与《备案关注要点》等文件的简单归纳，通读新规，我们能深刻体会到中基协希望对私募基金行业持续“强监管”的明确信号。

本文现就《办法》的主要内容，展开分析与解读。

1、私募基金管理人出资要求

《办法》要求私募基金管理人的实缴注册资本不得少于人民币1000万元（仅限货币出资），创业投资基金管理人另行规定，且要求法定代表人、执行事务合伙人及其委派代表、负责投资管理的高级管理人员合计持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额。

该条款一经公布，即引起市场多方争议。目前私募基金管理人申请登记时的实缴注册资本，按照《材料清单》的规定，实缴资本不足200万元或实缴比例未达到注册资本25%的，仅在公示信息中予以特别提示。相比现行非强制性实缴数额的做法，新规不但对实缴出资做了硬性规定，且数额大大超出原《登记须知》及《材料清单》要求。

从《公司法》历次修订的内容来看，公司资本的认缴制被认为是进步的象征，只有“法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的”，方实行实缴制。中基协的这一做法似有越权之嫌。

另外，有关创业投资基金管理人的实缴出资，本次《办法》也未见具体规定。

2、出资人要求

《办法》第九条将股东、实际控制人、合伙人统称为出资人，并将控股股东、实际控制人、普通合伙人等的相关经验从《材料清单》规定的3年调整为5年，在短短半年之内，协会对相关人员从业经验进行如此大幅度的调整势必引起混乱，建议协会在新规实施前对此予以关注。

《办法》第九条第二款要求实际控制人为自然人的，应当担任私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员或者执行事务合伙人及其委派代表，这一强制要求实际控制人参与经营管理的做法，易被解读为针对民营资本而设，为民营资本的多样化运营带来障碍，建议后续对本条的修改可以放宽限制。

3、高级管理人员任职要求

对于高级管理人员的要求，《办法》与原有规范相比存在以下变化：

1）明确投资负责人为高级管理人员；

2）相关从业经验从3年调整为5年；

3）合规风控负责人的从业经验仍为3年；

4）从原来至少2名高级管理人员调整为所有高级管理人员均需具备基金从业资格。

另外，《办法》第十条第一款第（六）项，建议删除“以及其他从业人员”的表述，否则易产生其他从业人员均需具备中国证监会和协会规定的基金从业资格、执业条件的误解。

4、兼职规定的变化

新规首次对“兼职”进行了定义，劳动关系、劳务关系、劳务派遣用工关系以及其他形式的工作关系（如国资集团的委派等），无论是否取得报酬，均被视为兼职行为。

此外，兼职规定尚有如下变化：

1）对外兼职的人员范围由“除法定代表人外，私募基金管理人的其他高管人员原则上不应兼职”调整为私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表对外兼职应具有合理性，且合规风控负责人不得对外兼职；

2）《办法》不再限定高管兼职不得超过1/2的比例；

3）私募基金管理人的法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表在其被投企业任职的，不视为兼职；

4）对于在其他企业担任董事、监事，不视为兼职的窗口意见，《办法》予以了明确认可；

5）首次对合规风控负责人在私募基金管理人内部的兼任行为，列出负面清单职务，包括总经理、执行董事或董事长、执行事务合伙人及其委派代表。但董事、监事等未列入其中。

6）所谓集团化的兼职问题另有规定的从其规定，但并未见该具体规定。

笔者认为，对于高管对外兼职的限制，有利于促使高管专注于私募基金管理工作，有利于私募基金健康运作，同时，也能避免部分机构为实现备案而寻找符合高管基本条件的人员进行挂靠等行为。

5、诚信信息的影响

《办法》提出了大量的负面管理清单，其中，申请机构若存在第十五条所列负面诚信信息的，则不得成为私募基金管理人，上述诚信信息也将直接影响控股股东、实际控制人、普通合伙人或者主要出资人的资格。

在原有规范中，对于申请机构主要出资人、实际控制人最近三年存在重大失信记录的，协会仅表示将结合相关情况实质性及影响程度，“审慎办理登记业务”，并未直接予以否决。

6、控股权的稳定性

《办法》第二十条规定私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人所持有的股权、财产份额或者实际控制权，除另有规定外自登记之日起3年内不得转让。

新规的这一限制，将不合理地影响私募基金管理人的正常经营活动。私募基金管理人在员工激励、引入合作方时，其控股股东或实际控制人的股权都有可能发生变化。笔者建议，该条应仅限定在上述主体对外转让股权或财产份额时，不得导致其失去控股股东或实际控制人地位为宜。

7、人员稳定性问题

在高级管理人员离职后，《办法》要求私募基金管理人在6个月内聘任符合岗位要求的高级管理人员，不得因长期缺位影响内部治理和公司运转，比原《登记须知》的要求放宽了3个月。

原《登记须知》要求申请机构在完成第一只基金产品备案前，不得进行法定代表人、控股股东、实际控制人的变更。《办法》要求私募基金管理人在首支私募基金完成备案手续之前，除另有规定外不得更换法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表。与原有规范相比，高级管理人员亦被纳入不得变更的人员范围。结合现实情况，私募基金管理人的高级管理人员还是有流动性的，限制高管在私募基金管理人完成第一只基金产品备案前不得离职，未免有失偏颇。建议后续对本条进行更细化或改为具备一定弹性的表述。

8、终止办理情形的适用

终止办理情形是《办法》的新增内容，但其中的部分内容与原《登记须知》中的“中止办理”情形存在重合。

笔者认为，《办法》第二十五条第一款第（九）项的内容过于宽泛，协会审核的自由裁量权较大。按照其第二款规定，因第（九）项原因导致申请被终止的，仅有一次补正机会，补正后被再次终止办理的，则需锁定6个月，这一规定给申请机构进行补正的空间大大缩小，建议后续修改时对本条的限制予以放松。

9、私募股权基金的投资范围

《办法》第三十一条第二款有关私募股权投资基金的投资范围，笔者建议增加非上市公司可转债，私募股权投资基金以可转股债权方式对非上市公司进行投资的情形实务中比较普遍，2022版《备案关注要点》在私募股权基金的投资范围中首次对其进行了明确，这一做法有利于强化其与纯债权投资的区别。

另外，《备案须知》第三十四条有关上市公司股票的表述更为严谨，建议将《办法》第三十一条中“上市公司向特定对象发行的股票”改为“上市公司向特定对象发行与非公开交易的股票”，除向特定对象发行的股票外，非公开交易股票，包括大宗交易、协议转让股票等亦为股权投资基金的投资范围。

10、基金规模限制

《办法》第三十三条关于私募基金初始实缴募集资金规模的规定，将对本就募资困难的私募基金行业带来重大影响。根据新规要求，私募股权投资基金，其初始实缴募集资金规模不少于人民币2000万元，创业投资基金不少于人民币1000万元，这一初始实缴规模的规定不利于行业发展。

对于投资单一项目或初期项目的私募股权基金而言，初始实缴金额不低于人民币2000万元的要求过高，将导致中小私募基金管理人的生存空间被进一步压缩；而对采用项目缴付制模式的私募股权基金，首期实缴人民币2000万元易造成资金闲置，且会不合理地增加LP的管理费负担。

11、GP与私募基金管理人的关联关系

在合伙型基金中，仅能设置一个私募基金管理人，协会亦认可GP与私募基金管理人分离的模式。《办法》第三十四条的表述，强调的是私募基金管理人在合伙型基金中，应当担任执行事务合伙人，或者私募基金管理人与执行事务合伙人存在控制关系或者受同一控股股东、实际控制人控制。即在GP与管理人关联关系的认定上，协会不再认可AMBERS系统中提示的GP与私募基金管理人的“高级管理人员存在关联关系”这一标准。

12、封闭运作的规定

私募股权基金封闭运作是原《备案须知》的内容，与原有规范相比，《办法》第三十五条新增一项不被视为赎回或退出的事项，即“投资者减少认缴出资”。也即在认缴出资实缴到位前，基金封闭运作期间，投资者可以要求减少认缴出资。

但新规未就私募股权基金的开放罗列相关条件，原《备案须知》的开放条件是否继续沿用？有待后续监管明确。

13、创投基金的特别规定

对创投基金作出特别规定，是《办法》所谓“扶优限劣”的举措之一。新规表示要在基金备案、投资运作、上市公司股票减持等多方面为创投基金提供差异化的服务。

新规设置了创投基金认定的四个条件，其中“不使用杠杆融资”的表述值得关注。通过这种方式对创投基金所做的定义，与原来散见在其他规定中的概念并不完全相同。考虑到创投基金在初始实缴资金、上市退出、税收优惠等方面存在差异化的安排，建议应尽快统一对创投基金作出认定。

14、重大事项变更

《办法》要求，在私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人发生变更的，应当自变更之日起30个工作日内向协会履行变更手续，提交专项法律意见书。与原有规范相比，法定代表人变更的，可不再提交法律意见书。

而为了防止“卖壳”行为，《办法》规定，私募基金管理人的实际控制权发生变更的，近一年管理规模应当持续不低于3000万元人民币。这一刚性要求，对杜绝无实际经营业务的“壳资源”买卖有积极意义，但亦恐对正常的转让行为造成不合理限制。

15、私募基金管理人无法履职

《办法》第五十八条的规定意义重大，近年来，私募基金管理人失联、实际控制人涉嫌犯罪等情形屡有发生，导致私募基金管理人旗下的在管基金处于失控状态，投资者往往维权无门。

《办法》规定，基金份额持有人大会、私募基金管理人、私募基金托管人或者持有一定份额比例以上的投资者，可以按照基金合同约定成立专项机构或者委托会计师事务所、律师事务所等中介服务机构，妥善处置基金财产，保护投资者合法权益。

本条第一款所列中介机构的职权，与清算组的职责类似。从实务的角度来看，该条款要真正发挥作用，有赖于基金合同作出具体、明确的约定，从以往案例能够发现，份额持有人大会的召集、议事规则等极易成为基金退出的障碍。

16、“保壳”要求

根据《办法》第七十六条之规定，私募基金管理人在登记后12个月内未备案自主发行的私募基金或备案的私募基金全部清算后，12个月内未备案新的私募基金的，都将面临被注销。

相比《登记须知》6个月备案首只基金产品的要求，新规将备案时间延迟了六个月，这一规定对私募基金管理人实际开展业务有积极意义。以往管理人为了“保壳”，非真实募集、设立“私募基金”并在备案后快速清算，延迟首只基金的备案时间，方便管理人募集资金或许有利于改变这一现状。

此外，中基协2022年1月发布的《关于加强经营异常机构自律管理相关事项的通知》（以下简称“37号文”），提出对私募基金管理人在管私募基金全部清算后，超过12个月持续无在管私募基金的，将列入经营异常机构，要求其出具专项法律意见书。《办法》对上述情形不再给予私募基金管理人缓冲，可以理解为37号文的过渡期已经结束。

《办法》分为总则、私募基金管理人登记、私募基金备案、信息变更与报送、自律管理与附则六大部分。私募基金管理人登记与私募基金备案是中基协对行业进行监管的两大支柱，因此，《办法》对原规范文件的修订也主要体现在这两个方面。

中基协希望通过不断提高准入门槛，规范行业中屡禁不止的保壳、卖壳、伪私募等现象，但我们也注意到，新规中的很多强力措施是一把双刃剑，笔者建议，在“扶优限劣”的同时，不应过度牺牲行业的活力与多元化。