为落实国务院办公厅于2019年5月9日发布的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称“《意见》”）的实施，国家卫生健康委员会（以下简称“卫健委”）人口家庭司于2019年7月8日公布了《托育机构管理规范（试行）（征求意见稿）》（以下简称“《管理规范》”）、《托育机构设置标准（试行）（征求意见稿）》（以下简称“《设置标准》”），专门对托育机构的管理和设置标准进行了统一规定并向社会公开征求意见，就前述征求意见稿主要内容、出台背景、所涉托育行业的发展历程、现状及托育机构的投融资概况等做以下梳理。

（一）《管理规范》主要内容

1.适用主体

《管理规范》明确规范适用于经依法登记、备案的，由专业人员为3岁以下婴幼儿提供照护服务的机构，分为全日托、半日托、计时托等。

2.登记备案

落实《意见》婴幼儿照护服务机构登记备案制度的规定，细化不同类型托育机构的登记备案要求，即举办非营利性托育机构的，到机构所在地的县级以上机构编制部门或民政部门依法办理法人登记，并在业务范围内注明托育服务；举办营利性托育机构的，到机构所在地的县级以上市场监督管理部门依法办理法人登记，并在经营范围内注明托育服务，托育机构在登记后，应当向机构所在地的县级以上卫生健康行政部门备案。此外还规定了登记机关的信息推送要求、备案机关的备案材料要求以及关于信息公开与社会查询监督的相关规定。

3.管理规范

主要从收托管理、保育管理、健康管理、安全管理、人员管理、监督管理等方面进行了规定，其中人员管理方面，要求托育机构工作人员应当具有完全民事行为能力和良好的职业道德，身心健康，无虐待儿童记录，无犯罪记录，并符合国家和地方相关规定要求的资格条件，托育机构应当建立工作人员岗前培训和定期培训制度，应当加强工作人员法治教育，增强法治意识。对虐童等行为实行零容忍，一经发现，严格按照有关法律法规和规定，追究有关负责人和责任人的责任。在监督管理方面，规定各有关部门应当将托育机构及其工作人员信用信息纳入全国信用信息共享平台，实施守信联合激励和失信联合惩戒，并依法建立托育机构及其工作人员黑名单制度，禁止有虐待、伤害婴幼儿记录的机构和个人从事托育服务。

（二）《设置标准》主要内容

1.原则

明确托育机构设置应当坚持政策引导、普惠优先、安全健康、科学规范、属地管理、分类指导的原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，采取多种方式鼓励和支持社会力量举办托育机构。

2.设置区域

（1）考虑因素

根据城乡发展规划，结合人口、交通、环境等因素，科学规划，合理布局。城镇托育机构建设要充分考虑进城务工人员随迁子女的需求。农村社区综合服务设施建设中，应当统筹考虑托育服务设施建设。

（2）居住区配套

新建居住区应当规划建设与常住人口规模相适应的托育机构。老城区和已建成居住区，应当采取多种方式建设完善婴幼儿照护服务设施。

（3）城乡社区公共服务设施功能衔接

发挥城乡社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能，加强社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接。支持和引导社会力量依托社区举办托育机构。

3.设施设备

4.人员规模

（1）工作人员职责与资质

明确托育机构工作人员包括负责人、托育人员、保育员、保健员、保安员等的学历、教育工作背景、职责、资质及培训的要求。

（2）收托人数、班级设置及工作人员配备

在收托人数、班级设置方面，规定每个独立设置的托育机构收托的婴幼儿不宜超过150人，一般设置乳儿班（6-12个月，10人以下）、小托班（12-24个月，15人以下）、大托班（24-36个月，20人以下）三种班型。18个月以上的婴幼儿可混合编班，每个班不超过18人。每个班的生活用房应当为独立使用的单元。

在工作人员配备上，规定合理配备托育人员和保育员，与婴幼儿的比例应当不低于：乳儿班1:3，小托班1:5，大托班1:7。每个班至少有1名托育人员，同时参照托儿所卫生保健规定，合理配备保健员、炊事员。应当至少有1名保安员在岗。

5.托育机构功能职责

规定托育机构的功能职责应当遵循不同月龄婴幼儿的生理、心理和认知发展规律，以游戏为主要形式安排活动，充分尊重个体差异，寓教于乐等。

（一）婴幼儿托育服务需求较大而托育服务供给严重不足

中共中央、国务院于2016年1月5日发布《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》（以下简称“《决定》”，全面实施二胎政策。2016年、2017年国家统计局公布的新生儿数量分别为1786万、1723万，均高于此前十年即2005年-2015年年度新生儿数量，2018年新生儿数量有所下降，为1523万，但根据国家统计局2018年公告，2018年出生人口中二孩及以上出生人数和比重明显高于一孩，二胎政策效应已经释放。

根据艾媒未来教育产业研究中心于2019年5月 20日发布的《2019年全球及中国婴幼儿托育产业报告与发展趋势报告》， 2018年中国的婴幼儿已超5000万名，48%的家长对托育服务有需求，但与此同时，婴幼儿托育服务供给严重不足，婴幼儿入托率不足5%，与OECD国家33.2%的平均入托率仍有较大差距。

（二）统一的托育机构准入机制和管理制度缺失

当前，我国缺乏专门针对婴幼儿托育机构的统一的准入机制和管理制度，各地普遍将幼儿园的标准应用于婴幼儿托育机构的设置审批，因不同年龄婴幼儿的托育服务内容及方法差异较大，现有标准对托育机构并不完全适用，在一定程度上影响了社会力量举办的积极性。

此前，关于托育机构卫生保健管理的全国统一性规定主要为卫生部颁布的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》和《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》。关于托育机构能否设立、如何设立以及由哪个部门进行登记备案或管理，各省、自治区、直辖市等的监管政策差异较大，不少地方也未能明确区分托育机构、早教机构及幼儿园并进行分类监管。就目前地方性规章及监管政策的完善度而言，上海于2018年4月28日出台的《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》、《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》和《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》等明确规定了托育机构设置标准及管理制度，需要注意的是，上述相关规定明确上海托育机构的业务主管部门为教育行政部门，与《意见》规定的托育机构的业务主管部门为卫生健康行政部门不同，且与本次《管理规范》及《设置标准》相比，上海关于托育机构的相关要求更为详细和全面。

近几年来，幼儿园以及3岁以下幼儿虐童案件频发，近几届全国人大及政协会议代表也多次向卫健委提出托育管理立法的建议，卫健委也组织了相关机构主体开展托育服务的调研并向国务院报送托育服务发展的相关政策建议，在此背景下，国务院办公厅于2019年5月9日出台了《意见》，就托育服务的总体要求、主要任务、保障措施、组织实施等进行了规定，明确托育服务发展工作由卫生健康部门牵头，负责组织制定婴幼儿照护服务的政策规范，协调相关部门做好对婴幼儿照护服务机构的监督管理，并负责婴幼儿照护卫生保健和婴幼儿早期发展的业务指导，《管理规范》和《设置标准》即为落实前述《意见》实施而发布。

（一）发展历程

根据MoreCare茂楷联合腾讯教育于2017年11月发布的《0-3岁儿童托育服务行业白皮书》（以下简称“《白皮书》”），就我国托育行业发展历程而言，可简单区分以下三个阶段：

1. 托育机构增设阶段（新中国成立到1976年）

中华全国总工会于1955年2月召开的“全国工会厂矿企业托儿所工作会议”确定厂矿企业托儿所工作方针。教育部、卫生部、内务部于1956年下发的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，明确 “托儿所和幼儿园应依儿童的年龄来划分，即收三周岁以下的儿童者为托儿所，收三至六周岁的儿童者为幼儿园”，在管理和教育等业务上，“在托儿所的方面，则统一由卫生行政部门领导；幼儿园统一由教育行政部门领导。”

在该阶段，托育机构以托儿所的形式出现，其主办机构主要是厂矿企业中的工会组织。

2. 托育服务体系确立阶段（1977-1996）

教育部、卫生部、计委等13个单位于1979年7月-8月联合召开全国托幼工作会议，通过了《全国托幼工作会议纪要》，并作出由国务院设立“托幼工作领导小组”的决定，以加强对托幼工作的领导。当年10月，中共中央、国务院转发上述《全国托幼工作会议纪要》明确了“坚持‘两条腿走路’的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织。”

1980年11月，卫生部出台《城市托儿所工作条例（试行草案）》，该条例确定了我国托儿所制度。1981年6月，卫生部妇幼卫生局发布《三岁前小儿教养大纲（草案）》，提出了托儿所教养工作的具体任务。

根据1995年《中国人权事业的进展》白皮书及教育部当年公布的教育事业发展统计公报的数据，1995年全国各级各类的托儿所接近27万所，比幼儿园的数量多40%以上。在1995年前后，入园入托率城市达70%，农村达32%。

在该阶段，托育服务体系的建立主要依靠集体的力量，托儿所和幼儿园主要举办方为集体，包括各企业、事业、机关、部队等，各单位自筹经费，另有少数的民办托儿所。

3.托育服务体系逐步消解阶段（1997-2005）

1993年后，随着社会主义市场经济的确立、企事业单位剥离社会职能及集体经济的萎缩，企事业单位主办的托儿所和幼儿园开始大幅度减少。

2003年，国务院办公厅转发教育部等部门制定的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出了5年（2003―2007年）幼儿教育改革的总目标，但未涉及托儿所及托育行业。

在该阶段，随着市场经济的确立发展、单位福利制度的瓦解和政府投入严重不足，原有的托幼服务体系受到巨大冲击，逐步瓦解。

（二）现状

根据《白皮书》和卫健委的数据，2000年我国出生人口为1771万人，2002年下降到1647万人，此后2003年到2013年间，我国出生人口在1600万上下波动。2013年12月起，“单独二孩”政策正式实施，2016年起，“全面二孩”政策实施，2016年新出生人口1867万，比2015年增长11%，新出生人口中，有45%来自两孩家庭。

根据卫健委2016年上半年在北京、上海、广州、沈阳等10个城市的调查显示，婴幼儿家长对托育服务的需求较为强烈，婴幼儿托育服务供需矛盾较为突出。在被调查的已生育一孩而不打算生二孩的母亲中，有60.7%是出于孩子无人照料的原因。调查到的全职母亲中，有近1/3是因为孩子无人照料而被迫中断就业；超过3/4的全职母亲表示，如有人帮助带孩子，将会重新就业。超过1/3的被调查对象表示有托育服务需求，其中家长对2—3岁幼儿托育的需求最为强烈。目前，有近80%的婴幼儿都是由祖辈参与日间看护，而被调查对象更希望将孩子送往专业的托育机构。

调研结果表明，随着市场化改革的发展和生育率的下降，原有托儿所严重萎缩。由于相关法律法规和政策不健全，婴幼儿托育服务缺乏规范管理，社会力量举办托育机构障碍重重，缺乏积极性。目前，婴幼儿在各类托育机构的入托率比较低，与欧洲、亚洲许多发达国家相比，差距非常明显。

当前，中国0-3岁儿童托育行业总体的特点是：机构数量严重匮乏，主管部门和相关法规缺少，行业标准缺少，社会力量开办托育机构困难重重。针对3岁以下儿童的机构，市场上更多的是早期教育机构。但是早教机构不是托育机构，绝大多数的早教机构并不提供全日制的托育服务。在《意见》出台之前，国家层面也没有明确统一的主管部门，缺少积极引导、规范管理和有效监督，相关法律法规和政策标准也不完善等。

（三）部分托育机构融资情况

据不完全统计，截至目前，A股、港股及美股等无以托育服务业务为主的我国上市公司，仅有一些以早幼教及培训为业务重心的教育类上市公司开始布局托育业务，如A股上市公司电光科技(002730.SZ)、美股幼教上市公司红黄蓝(NYSE:RYB) 、新三板公司爱乐祺（831797，近期已终止挂牌）等。在托育这一细分领域，近几年公开报道的托育机构融资情况主要如下：

2018年出台的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》基本封死了民办幼儿园的资本化之路，关于普惠性幼儿园、公办园及小区配套幼儿园覆盖率、发展及建设目标以及民办幼儿园投融资及经营管理的相关规定也将民办幼儿园这一赛道的投融资带入冬天。投资人也逐步关注作为幼教上游的托育这一新赛道，我们认为，《管理规范》及《设置标准》发布乃至未来正式稿出台和实施有利于改变托育行业混乱无序发展的局面，当然，其征求意见稿中关于托育机构内部治理、财务管理、收费管理以及营利性托育机构等方面内容仍待补充和完善。我们后续也将持续重点关注关于普惠性及营利性托育机构相关规定及政策，未来对托育机构监管政策可能更严但不会同于对幼儿园的监管政策，未来托育机构的发展也不会回到单一的公办托儿所的老路，我们相信，未来托育产业蓝海可期，我们也期待未来托育机构的良性发展能更好地满足我国托育服务市场的巨大需求。