在经营者集中反垄断审查中，共有1部行政法规、5部部门规章、8件规范性文件、10件内部工作规则和28件专用文书对经营者集中反垄断审查各个流程进行规范。对经营者集中各个环节分散的规章/文件进行整合，并结合处理经营者集中申报的众多经验，国家市场监督管理总局发布《经营者集中审查暂行规定》（以下简称“《规定》”），于2020年12月1日实施，市场监管总局反垄断局主要负责人就《规定》接受了记者采访。

基于以往法规，加之结合经营者集中审查案件的基础上，《规定》对经营者集中申报、审查、限制性条件的监督和实施、违法实施经营者集中调查等全流程内容分章作出规定，亮点主要集中在对经营者集中审查在集中审查制度可操作性、可预期性、透明性要求的满足；营造各类市场主体公平竞争的法治环境；强化制度威慑性三个方面。

（一）可预期——判断控制权考虑因素的明确列举

截至2020年8月底，市场监管总局附条件批准了48起经营者集中案件，根据案件情况分别规定了不同的限制性条件期限和解除方式。《规定》在总结监督执行经验的基础上，优化整合原有规定，对相关内容予以明确，包括审查决定应规定附加限制性条件的期限、附加限制性条件解除的各类情形、不同解除方式的区别。

《规定》第四条对判断控制权通常需要考虑的因素作了列举，该条主要基于《关于经营者集中申报的指导意见》第三条演化而来，判断控制权主要包括交易的目的和未来的计划；交易前后其他经营者的股权结构及其变化等七项，并以兜底条款加以列举，在综合考虑上述因素的基础上，如果一个经营者能够决定或者否决其他经营者的生产经营活动或者重大经营决策，一般可以认为该经营者对其他经营者有控制权。

《规定》首次从立法上明确违法实施经营者集中主要包括未依法申报、申报后未经批准实施以及违反审查决定等情形，并在《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》的基础上进一步完善了对违法实施经营者集中的调查程序。

（二）可计算——计算营业额方式多样可协商

《规定》第二十六条至第三十条对上述考虑因素进行了逐项细化。主要考虑的因素包括：市场控制力、对市场进入的影响、对消费者的影响、对国民经济发展的影响、集中竞争影响。在审查实践中，市场监管总局评估上述每项考虑因素时，根据个案情况，对其中部分或全部具体内容进行评估。

实践中，对申报时已失去控制关系的经营者或者申报前新产生控制关系的经营者，其营业额是否应计入参与集中经营者的营业额存在较多疑问。《规定》中营业额的计算主要参考了《关于经营者集中申报的指导意见》第六条。计算参与集中经营者的营业额，以申报前与其有控制关系的经营者的范围为准。在申报时已失去控制权的，其营业额不计入参与集中经营者的营业额；在申报前新取得控制权的，其营业额应计入参与集中经营者的营业额。

但在社会经济活动中，经营者的组织架构、经营模式多种多样，计算营业额时可能会碰到各种特殊情形和具体问题，《规定》难以穷尽所有特殊情形。经营者计算营业额时如有困难，可以通过事前商谈程序，与反垄断执法机构就经营者的具体问题进行沟通和探讨。

（三）可操作——有明确的制作和审核申报流程

《规定》在《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》的基础上，进一步明确监督执行过程中相关主体的义务、职责、法律责任，增强规定的逻辑性和可操作性，确保限制性条件得到有效执行。包括义务人的各项要求、受托人工作制度及相应的法律责任。

《规定》第十二条明确规定了申报文件、资料应当包括的内容，且为进一步明确申报人确保申报材料真实性的法律义务和责任，《规定》依据上位法规定，在第十二条第二款规定申报人应当对申报文件、资料的真实性负责，并在第五十八条明确了相关法律责任。对于经营者集中审查过程中不属于《规定》第五十八条，但属于《反垄断法》第五十二条的情形，由于上位法已有明确规定，《规定》未作重复，应依据《反垄断法》规定予以处罚。

（一）强调平等对待所有经营者

《规定》明确表明“应当平等对待所有经营者”意味着内资外资、国有民营、大公司中小企业一视同仁的执法原则，目的在于消除外界误解，完善各类市场主体公平竞争的环境。

（二）明确简易案件适用情形

《反垄断法》实施以来，禁止及附加限制性条件批准案件仅占极少数，绝大多数经营者集中申报案件都不会对相关市场产生排除、限制竞争影响，从而获得无条件批准。《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》，建立了经营者集中简易案件申报制度。《规定》在原规定基础上，明确可以参与集中的经营者市场份额较低、参与集中的经营者在境外设立合营企业或者收购境外企业、集中前后共同控制方数量减少或者由共同控制变为单独控制可作为简易案件申报的情形。

（三）委托开展经营者集中审查

依照《反垄断法》规定，经营者集中审查属于中央事权，由市场监管总局负责执法工作，不能像《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位暂行规定》一样授权地方市场监管部门实施经营者集中审查。近年来，经营者集中申报案件数量逐年增加，2019年审结案件465件，较2015年增长40%，依照《行政许可法》的规定，《规定》明确总局可以委托省级监管部门实施经营者集中审查，相关法律责任由市场监管总局承担。《规定》出台后，总局将在部分有条件的地区开展先行先试，进一步优化经营者集中审查执法机制。

（四）大幅压缩违法实施集中调查时间

2018年以来查处的违法实施集中案件中，22起案件系经营者主动报告涉嫌违法行为，占比高达55%。《规定》将调查违法实施经营者集中案件的初步调查时间从60日减少为30日，进一步调查时间从180日减少为120日，大幅压缩调查时间。

（一）申报人隐瞒情况、提供虚假材料的法律责任

在当前的执法实践中，经营者集中申报材料质量参差不齐，执法人员往往需要花费大量时间和精力与申报人进行沟通，核实数据。为提高申报材料水平和审查质量，节约执法资源，《规定》规定申报人应当对申报文件、资料的真实性负责，同时明确申报人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，市场监管总局对经营者集中申报不予立案或者撤销立案，并可以依照《反垄断法》第五十二条的规定予以处罚。

（二）受托人法律责任

受托人承担的监督工作专业性强，复杂程度高，对限制性条件的监督执行具有非常重要的作用。一方面，受托人的监督情况是反垄断执法机构判断义务人是否按照审查决定要求履行义务的依据；另一方面，受托人由义务人支付报酬，其监督工作需要得到义务人的配合，也会对义务人生产经营活动产生较大影响。因此，受托人是否勤勉尽职地开展监督工作，提供的信息是否真实、准确、全面，将直接影响限制性条件的有效执行。对于违反义务的受托人，原规章仅规定了责令改正的法律责任，市场监管总局在管理受托人过程中面临威慑不足的问题。《规定》增加对受托人的罚款，并规定受到处罚后5年内不得担任受托人，有利于进一步严肃受托人履职要求，维护审查决定权威，充分保障监督执行效果。

（三）剥离业务买方的法律责任

剥离业务买方虽然不是审查决定的义务人，但剥离的完成离不开买方的积极配合。在买方适格性审查、签订出售协议、剥离转移等阶段，不仅剥离义务人应承担相应法律义务，买方也需要积极配合，才能确保剥离及时有效完成。此前，《反垄断法》及相关配套规定均未对剥离买方的法律责任加以规定，无法对剥离业务买方加以约束。《规定》明确剥离业务买方未按规定履行义务，影响限制性条件实施的，由市场监管总局责令改正，并可以处三万元以下的罚款，有利于确保剥离按期完成。

《规定》是在整合多部部门规章和规范性文件、总结经营者集中审查执法经验、合理借鉴其他司法辖区先进做法的基础上制定的，以期待达到对诸多的法律法规规范性文件进行统一，使得集中审查制度具有可操作性、可预期性、透明性的的目的。《反垄断法》亦在修订过程中，预计后续经营者集中审查制度也将进一步优化和完善。