国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。国有企业加强内控建设、合规建设以及逐步建立全面风险管理体系，做强做大做优国有企业，保障国有资产保值增值非常重要。总体而言，国有企业经营管理相对比较规范，但也存在诸多不足和改善的地方。由于国有资产管理职责及违规经营追责机制等多重影响，现实中很多国有企业对于调解解决纠纷方式比较排斥，往往以“国有企业难以调解”为由选择提交诉讼或仲裁法律程序解决争议，甚至演变为有纠纷必诉讼，穷尽法律程序才能安心，走完一审程序还需二审才能结案，甚至还要把再审程序走完。

实践中，国有企业通过调解方式解决争议的情形并非没有，例如在劳动争议和知识产权领域，就有很多可供查阅的公开案例和法律文书。笔者认为，发挥调解解决争议功能同国有企业利益保护、国有资产保值增值并不是非此即彼的对立面，而是可以实现有机统一。我们需明确的问题是，调解是解决争议或纠纷的一种手段，是中性的理性的，调解也是建立在争议完整事实基础上结合利益诉求后经综合评估后自愿达成解决争议的一种方式方法。调解解决争议有着诸多独特优势，有时候不仅不是利益的放弃，而是提高了维权有效度，真正实现双赢。我们认为国有企业建立调解合规制度尤为重要，是多元化化解社会矛盾和纠纷机制不可缺少的内容，既重视和认可调解在解决纠纷中的功能和价值，又形成完善的调解合规机制，维护国有企业利益，提高权利维护实效。

   （一）国家层面倡导建立多元化调解机制

2015年10月13日，十八届中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》；2016年6月29日，最高人民法院出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。在具体专业领域，国家部委及相关部门联合发布了多个文件，鼓励完善多元化纠纷处理机制，肯定协商、调解解决矛盾的重要社会价值。

1、根据《关于进一步深化法治央企建设的意见》（国资发法规规〔2021〕80号）规定，加大法律纠纷案件处置力度，综合运用诉讼、仲裁、调解等多种手段妥善解决，探索建立集团内部纠纷调解机制。

2、根据《关于加强知识产权纠纷调解工作的意见》（国知发保字〔2021〕27号）规定，到2025年，知识产权纠纷调解工作基本覆盖知识产权纠纷易发多发的重点区域和行业领域，建立组织健全、制度完善、规范高效的知识产权纠纷调解工作体系，形成人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局，调解在知识产权纠纷多元化解中的基础性作用充分显现，影响力和公信力进一步增强。2021年10月29日，中国贸促会调解中心在北京发布《中国国际贸易促进委员会/中国国际商会调解中心知识产权争议调解规则》，成为我国首个面向解决涉外知识产权争议的商事调解规则。

3、根据《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》（人力资源和社会保障部、中央社会管理综合治理委员会、最高人民法院、司法部、财政部、中华全国总工会、中华全国工商业联合会、中国企业联合会、中国企业家协会）（人社部发[2017]26号） ，鼓励企业通过协商、调解、仲裁、诉讼等方式依法有效处理劳动人事争议，对于促进社会公平正义、维护劳动人事关系和谐与社会稳定具有重要意义。

为建立和谐有序劳资关系，国家层面也鼓励企业建立劳动人事争议调解机制，如《企业劳动争议协商调解规定》规定中型企业应当依法设立调解委员会，并配备专职或者兼职工作人员。有分公司、分店、分厂的企业，可以根据需要在分支机构设立调解委员会。总部调解委员会指导分支机构调解委员会开展劳动争议预防调解工作。调解委员会可以根据需要在车间、工段、班组设立调解小组。因此国有企业在劳动争议争议领域中重视调解作用极为必要，也符合国家层面政策精神。

1、在笔者看来，很多情况下国有企业经营管理人员明知调解解决争议是有益的，依然倾向通过司法判决或仲裁裁决方式结案，归根到底还是在于决策责任风险问题。因为调解大多意味着做一些协商让步，那这种协商让步最终是受益还是损失，难以有一个客观评判的标准，如此一来，如何面对审计监督和责任追究变得不可预期，不确定性风险是决策者不可接受的。

2、一旦争议进入司法程序，裁判者都面临审限要求，在国有企业调解意愿不强情况下，加之国有企业很多时候即使同意调解仍需要较长的内部决策程序，实践中大多裁判者都是履行调解告知程序，对调解成功期望不高，所以主持调解的行动力并不强。国有企业在诉讼程序中向法庭表达难以调解的观点，裁判者多给予理解，一般也不再组织正式的调解工作。

3、国家层面虽已充分肯定非诉讼调解解决争议的重要性，以及建立大调解格局的社会治理体系布局，但是国有企业日常争议解决实践中调解专业化水平并不高，专业有效的调解组织介入较少，专业调解组织和专业人员是调解解决争议的关键要素，尚需不断加强调解力量的供给侧改革。

诚然，上述情况都会造成国有企业通过调解方式解决争议的障碍，但归根到底我们认为还是缺少调解合规制度，对于何种情况下可以调解，如何调解进行规制，明确权责，解决怕追责的后顾之忧，需要有制度保障和制度依据。

（一）多元化解矛盾法律依据逐渐丰富

1、最高人民法院、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会印发《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》的通知（法发〔2019〕27号），规定了要建立完善金融纠纷调解组织，建立中立评估机制等。对于争议较大、具有典型性的金融纠纷，金融纠纷调解组织可聘请无利害关系的独立专家，基于对各方陈述及所提交证据材料的综合考量，作出建议性评估报告，供当事人参考。

2、2021年11月24日，云南省审议通过《云南省矛盾纠纷多元化解条例》，该条例第二十八条规定，“鼓励当事人就矛盾纠纷先行协商，自愿、公平达成和解协议。应当事人邀请，人大代表、政协委员、有关调解组织、基层群众性自治组织、当事人所在单位或者其他第三方可以参与协商，提供专业意见，促成和解。”第二十二条第一款规定，“鼓励律师积极参与矛盾纠纷化解工作。在医疗纠纷、道路交通、劳动人事争议、消费者权益保护等领域可以根据需要设立律师调解组织。

3、《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例（征求意见稿）》第十三条规定，鼓励当事人优先选择非诉讼方式化解矛盾纠纷。倡导矛盾纠纷的当事人在平等自愿、互谅互让的基础上协商和解。未能协商和解但适宜调解的矛盾纠纷，应当优先适用调解方式化解。征求意见稿专章规定了调解，明确调解可以依据国际惯例、行业规则、交易习惯、村规民约、社区公约和善良风俗等进行，但不得违反法律、法规的强制性规定，分门别类规定了人民调解、商事调解、行政调解、行政复议及仲裁等案件情形，规定矛盾纠纷当事人可以委托具有专业评估能力的专家或者其他中立第三方评估机构，就争议事实认定、法律适用及处理结果进行评估。中立第三方评估机构，可以引导当事人达成和解协议，其作出的评估报告，可以作为和解、调解的参考。经人民调解和人民法院特邀调解达成调解协议的可以进行司法确认。

4、《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》于2018年1月1日生效，系发布较早的一份地方法规，该条例第二十五条规定：“调解纠纷应当适用法律、法规、政策，在不违背法律、法规、政策的情况下可以适用行业规范、习惯和村规民约；”第二十六条规定：“企业、事业单位与职工发生的劳动、人事争议可以通过本单位具有调解职能的组织进行调解，也可以到用人单位所在地的劳动人事争议调解组织或者人民调解组织进行调解”；第二十七条规定：“律师、法律工作者和有关专家，可以接受各方当事人的共同委托，对争议事实、法律依据和争议结果进行评估，提出纠纷化解途径的建议，评估意见可以作为协商、调解的参考依据。律师、法律工作者和有关专家，可以接受当事人单方委托，辅助或者代理其参与和解、调解。”

笔者认为，只有解决国有企业通过调解解决争议的法律依据和制度依据问题，就可以大大提高调解在国有企业争议解决中的作用和应用范围。这方面，上海依然走在了前列。2021年5月1日生效的《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》 第五十八条规定：“鼓励国有企业通过和解、调解等方式化解矛盾纠纷，维护企业合法权益。国有企业达成的和解协议、调解协议应当按照规定程序决策和合法性审查。相关人员在和解、调解过程中勤勉尽责、未牟取私利的，出现结果未达预期效果或者造成一定损失的，不作负面评价。”在此之前，上海市国资委发布的《市国资委监管企业重大法律纠纷案件管理实施意见》第15条第2款规定，监管企业之间发生法律纠纷，鼓励双方主动协商，妥善处理或通过第三方调解、仲裁等方式解决。”第19条规定：“企业应当根据案件实际情况，综合评估企业利益，经相关决策程序后通过调解、和解方式依法协调解决重大法律纠纷案件。必要时，可请律师事务所等第三方机构对调解和解方案出具专业意见。”上海作为长三角中心城市，地方立法也总能快速的回应实践发展之需要。上海地方法规旗帜鲜明地就国有企业调解问题作出规定，给予国有企业建立调解合规制度直接的地方法规依据。

（二）鼓励干部新时代新担当新作为

2018年5月20日，《中央办公厅关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，建立激励机制和容错纠错机制，鼓励广大干部新时代新担当新作为。切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

（三）人民法院调解处理意见可以纳入民事调解书

《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（2020修正）第十四条规定：“当事人就部分诉讼请求达成调解协议的，人民法院可以就此先行确认并制作调解书。当事人就主要诉讼请求达成调解协议，请求人民法院对未达成协议的诉讼请求提出处理意见并表示接受该处理结果的，人民法院的处理意见是调解协议的一部分内容，制作调解书的记入调解书。从该条文看，对于有争议的地方不一定非要通过判决解决，人民法院对该争议事项提出处理意见并同意接受人民法院处理结果的，人民法院的调解处理意见构成调解协议的一部分，继而成为民事调解书的一部分。”

人民法院在少数争议无法达成一致情况下可以依据双方主张在调解工作中明确表示法院处理意见，由各方按照法院处理意见申请调解成功率会大大提高。

笔者认为国有企业建立调解合规制度非常必要且重要。一方面发挥调解独特优势和争议解决功能，另一方面也规范调解过程中的决策流程，做到合法合规。综合上文分析并结合笔者实践认知，就建立国有企业调解合规制度提出如下若干建议：

（一）呼吁出台上位法

建议参照上海地方立法模式，本阶段可在地方法规或地方国资监管层面出台鼓励国有企业调解解决争议的规定，对国有企业调解解决争议作出鼓励条款。基于此建议地方国资监管部门针对国资监管企业调解工作出具指导文件。在形成地方立法经验后，最终实现国家层面的立法，允许并鼓励国有企业采取和解调解方式解决争议。

（二）国有企业应建立调解合规制度体系

在上位法依据解决后，国有企业需根据上位法建立符合自身企业行业特点和经营情况的调解合规制度体系。首先，可借鉴上海国企章程指引中的容错纠错设置，将其写入国有企业章程中；其次制定具体公司调解管理制度，内容包括但不限于调解一般规定、调解原则、调解方式、调解组织选择、调解决策机制和流程、调解时限、调解结果报告、备案及监督举报内容等。例如在调解原则中一定要明确合法性原则，尤其是要遵守国有企业诸多交易涉及评估、审计及进场交易等法规政策规定，防止调解无效情形发生。

（三）发布调解负面清单并设置分层决策安排

从充分发挥调解解决争议的独特优势角度，国资监管部门及国有企业可制定调解负面清单，例如违反法律法规、国家政策及公序良俗的情形不得调解；金融类纠纷本金不得豁免调解等，该清单定期进行动态调整。负面清单之外的均可以争取通过调解解决争议，同时根据争议纠纷类型、争议金额、争议主体类型及争议范围等设置不同决策层级，对于重大复杂争议的调解决策纳入重大决策体系。

（四）重视第三方专业机构在调解中的作用

从国家政策文件和公开的案例报告中都可以看到，充分发挥专业机构在调解中作用是非常必要的，例如由律师事务所就调解思路和方案出具独立法律意见，特别是借助争议法律分析、裁判预判风险以及同类案裁判情况，可以有效帮助国有企业形成理性的调解方案，提高调解成功率；在技术性争议问题时可以引入第三方专业鉴定机构参与出具独立专业意见，可以有效提高调解规范性和调解水平。

（五）发挥人民法院在国企争议调解中的作用

人民法院可充分使用《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十四条之规定，在国企争议调解中言明法院处理意见，国有企业同意接受法院处理意见，谋求最大共识，如此一来针对少量争议部分可以通过调解处理意见代替裁判判决，国有企业还可依据人民法院调解意见进行内部申报并履行决策程序。