【摘要】近年来，涉案企业刑事合规不起诉制度成为热点话题，虚开发票类合规不起诉案件更是其中焦点。诸多涉案企业因合规制度重获生机的同时，也有实务界和理论界人士对合规不起诉制度如何切实落地、发挥实效提出担忧，“纸面合规”担忧一直挥之不去。笔者以2021年、2022年37份虚开发票类案件合规不起诉决定书为样本，分析发现制度落实的难点所在，旨在从法律合规、技术方案、企业数字化管理经验等方面分析成本发票的数字化实践并提出针对性的企业合规建议。

【关键词】虚开发票 纸面合规 典型案例 成本发票 社会挑战 事中管控 数字实践  

涉案企业合规不起诉制度指的是，由检察机关主导，并衔接第三方监督评估组织，对符合一定条件并有建立合规体系意愿的涉刑企业，督促其建立合规管理体系并进行合规整改，若该企业在合规整改期限后能够通过评估审核，则对该涉案企业不予起诉的制度。从2020年3月开始，最高检先后在多个基层院、市级院开展了两期企业刑事合规不起诉改革试点，并在2022年4月正式宣布，涉案企业合规改革试点将在全国检察机关全面推开。

自2020年3月最高检开展合规改革试点以来，最高检至各级检察院共办理相关案件5150件，已有1498家企业整改合格，3051名责任人被依法不起诉；另有67家企业整改不实，243名责任人被依法追诉。[1]其中，危害税收征管犯罪在其中占较大比重。以北京市海淀区人民检察院为例，自试点以来，该院开展企业合规类案件中涉税犯罪高达66.67%。而在涉税类犯罪中又以虚开发票罪居多，虚开发票属于涉企涉经营犯罪，涉及税务、财务等方面，适用合规不起诉制度。

（一）37份不起诉决定书全景分析

为分析虚开发票类案件合规不起诉实施现状，笔者重点抽取了2021年、2022年相关不起诉决定书37份作为样本进行深入分析。在本文将按照案件类型、地区、行业进行梳理以研究虚开发票类案件的合规不起诉情况；并将进一步分析该37份不起诉决定书以期更好地了解不起诉的原因和标准、并确定哪些行为可能会导致不起诉；最后将研究合规不起诉趋势和模式，例如哪些地区或行业更容易被检查，哪些行为更容易被认为是虚开发票等。汇总如下：

（二）37份不起诉决定书的量化分析

1.虚开发票类案件地区分布

图1 虚开发票地区案件数量统计分析

2.虚开发票类案件行业分布

（三）主体不起诉占比分析

针对虚开发票类案件，有时候法院、检察院可能会采取不起诉的方式进行处理。不起诉既是一种法律手段，也是一种管理手段，具有一定的灵活性和可操作性。对企业不起诉和对实际人不起诉的区别在于，对企业不起诉是指不对企业进行刑事追究或处罚，但仍然要对实际参与虚开发票行为的人进行追究和处罚；对实际人不起诉则是指不对实际参与虚开发票行为的人进行追究和处罚。

对企业不起诉通常意味着对企业负责人或者主要股东等实际参与虚开发票行为的人进行追究和处罚，有利于保护企业的经营活动，减轻企业的经济负担，同时也有利于追究实际的违法行为人的刑事责任，维护税收秩序和社会公平正义。而对实际人不起诉则可能导致企业在经营上受到影响，缺乏有效的震慑作用，容易导致类似行为再次发生，对税收秩序和社会公平正义产生负面影响。在上述37起案件中， 4起针对实际控制人不起诉，1起针对企业不起诉，其量化表如下图：

图3 主体不起诉量化表

（四）五大角度分析37其虚开案件的适用共性

一般来说，虚开发票的行为属于严重违法行为，并且有可能会被追究刑事责任。然而，在特定情况下，如果虚开发票行为具备某些特定条件或情形，可能会被认为是符合合规不起诉标准的。这些标准可能包括但不限于以下几个方面：

1、主动揭发行为：如果企业自行揭发并积极配合税务机关查处虚开发票行为，有可能会获得合规不起诉的优惠。

2、 虚开发票金额较小：如果涉及的虚开发票金额较小，可能会被认为不构成刑事犯罪，从而获得合规不起诉。

3、认罪态度：如果企业对虚开发票行为认罪态度积极，并愿意积极赔偿，也可能会获得合规不起诉的机会。

值得注意的是，这些标准可能会因地区和行业的不同而有所不同。根据以往的经验和数据，有些地区和行业更容易被税务机关检查，例如房地产、建筑、餐饮和物流行业等。此外，一些行业中较高的发票开具频率、较大的开票金额和特殊的开票方式更容易陷入违法虚开的“泥沼”。总之，企业应当严格遵守税收法律法规，积极进行税务合规，避免虚开发票行为的发生。如果确实涉及虚开发票行为，应当及时向税务机关自首并积极配合调查，以最大程度地减轻可能面临的法律后果。

典型案例：无锡F警用器材公司虚开增值税专用发票案（检例第81号）[2]

（一）关键词

单位认罪认罚、不起诉、移送行政处罚、合规经营

（二）裁判要旨

民营企业违规经营触犯刑法情节较轻，认罪认罚的，对单位和直接责任人员依法能不捕的不捕，能不诉的不诉。检察机关应当督促认罪认罚的民营企业合法规范经营。拟对企业作出不起诉处理的，可以通过公开听证听取意见。对被不起诉人（单位）需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，应当依法提出检察意见，移送有关主管机关处理。

（三）基本案情

2015年12月间，乌某某、陈某某为了F警用器材公司少缴税款，商议在没有货物实际交易的情况下，从其他公司虚开增值税专用发票抵扣税款，并指使倪某通过公司供应商杜某某等人介绍，采用伪造合同、虚构交易、支付开票费等手段，从王某某（另案处理）实际控制的商贸公司、电子科技公司虚开增值税专用发票24份，税额计人民币377344.79元，后F警用器材公司从税务机关抵扣了税款。

乌某某、陈某某、倪某、杜某某分别于2018年11月22日、23日至公安机关投案，均如实供述犯罪事实。11月23日，公安机关对乌某某等四人依法取保候审。案发后，F警用器材公司补缴全部税款并缴纳滞纳金。2019年11月8日，无锡市公安局新吴分局以F警用器材公司及乌某某等人涉嫌虚开增值税专用发票罪移送检察机关审查起诉。检察机关经审查，综合案件情况拟作出不起诉处理，举行了公开听证。该公司及乌某某等人均自愿认罪认罚，在律师的见证下签署了《认罪认罚具结书》。2020年3月6日，无锡市新吴区人民检察院依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款规定，对该公司及乌某某等四人作出不起诉决定，就没收被不起诉人违法所得及对被不起诉单位予以行政处罚向公安机关和税务机关分别提出检察意见。后公安机关对倪某、杜某某没收违法所得共计人民币45503元，税务机关对该公司处以行政罚款人民币466131.8元。

（四）检察机关指导意见

1.对犯罪情节较轻且认罪认罚的涉罪民营企业及其有关责任人员，应当依法从宽处理。检察机关办理涉罪民营企业刑事案件，应当充分考虑促进经济发展，促进职工就业，维护国家和社会公共利益的需要，积极做好涉罪企业及其有关责任人员的认罪认罚工作，促使涉罪企业退缴违法所得、赔偿损失、修复损害、挽回影响，从而将犯罪所造成的危害降到最低。对犯罪情节较轻且认罪认罚、积极整改的企业及其相关责任人员，符合不捕、不诉条件的，坚持能不捕的不捕，能不诉的不诉，符合判处缓刑条件的要提出适用缓刑的建议。

2.把建章立制落实合法规范经营要求，作为悔罪表现和从宽处罚的考量因素。检察机关在办理企业涉罪案件过程中，通过对自愿认罪认罚的民营企业进行走访、调查，查明企业犯罪的诱发因素、制度漏洞、刑事风险等，提出检察建议。企业通过主动整改、建章立制落实合法规范经营要求体现悔罪表现。检察机关可以协助和督促企业执行，帮助企业增强风险意识，规范经营行为，有效预防犯罪并据此作为从宽处罚的考量因素。

3.依法做好刑事不起诉与行政处罚、处分有效衔接。检察机关依法作出不起诉决定的案件，要执行好《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第三款的规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。有关主管机关未及时通知处理结果的，人民检察院应当依法予以督促。

总的来说，该检察指导意见体现了法律的温度与人性化，着重考虑了企业的生存发展、社会责任和改过自新的可能性，有利于加强企业合法经营意识，促进社会的和谐稳定。

（五）实施困惑

检察院主导的合规不起诉主要是事后合规，就是构罪企业通过做出合规承诺并积极整改换取不起诉的优惠。但是，如果事后合规不起诉推广开去，与事前合规有利于切割企业责任结合起来，可能会催生出另外一种更加扭曲的负面激励。当前的合规不起诉制度，无论是事前合规还是事后合规，试图通过建立合规不起诉的制度手段，来推动民营企业的合规建设，可能不太现实，甚至可能发挥负面的、消极的反向效果。[3]

问题的核心是缺乏事中合规，而事中合规如果还是停留在人的管理上，将起不到任何有效管制作用。所以在面对当前合规不起诉的社会面推广过程中，其实检察院还是比较谨慎的，从一些案件的本身来看，犯罪事实简单、情节轻微，企业负责人也不必然有刑事责任。但是从合规不起诉走向更加纵深的领域来看，就有后劲不足的问题，如果事中管控的问题无法解决，那就会存在“二张皮”的情况，日常经营与合规管理无法实现有效衔接和互动，如果第一次给了合规不起诉，那么后续又存在虚开发票的问题，如何解决呢？

汇总的37份不起诉决定书中，有部分并未明确合规结果，而是仅仅表述“严格按照建议的内容分步骤、有条理的执行……企业在有序、健康的发展”[1]或是“引导企业进行合规建设”[2]。这侧面表现出，在制度试点推行的过程中，各地各级检察院尚未摸索出完整系统的合规审核机制，也因此引发实务界和理论界对“纸面合规”“形式合规”的质疑，担忧制度流于表面，不仅无法实现激发市场活力、“保企业”“保就业”的制度愿景，反而使得一些涉案企业逃脱制裁、破坏经济社会有序运行。其中，对“纸面合规”的质疑和担忧主要集中在：

（一）合规计划浮在表面缺实效

结合国外的合规经验，一份卓有实效的合规整改计划书应当至少，首先能够帮助涉案企业快速定位风险责任人、识别犯罪发生的环节、发现管理隐患和漏洞；其次能够帮助企业对存在缺陷的治理结构进行纠错；最后能够帮助企业甚至是该企业所在行业建立一套全面、长远的合规运行制度。这也是我国的涉案企业刑事合规不起诉制度希望达到的制度效果之一，但现实却是，很多企业提交的合规计划不仅难以做到体系化，而且连针对性和实效性也十分不足，从而也就导致合规整改难以达到目标。

结合一起合规不起诉失败案例来看，在2022年9月山西省检察院公布的一起未通过评估案例中，检察机关以“无法对涉案企业合规计划中监测、举报、调查、处理机制及合规绩效评价机制的正常运行进行评估、企业合规整改的实效无法审查、评估”的原因终止了该企业的刑事合规不起诉程序。无独有偶，2022年2月，一家涉嫌虚开增值税专用发票的企业在合规整改过程中也收到了第三方监督组织的“公司账册中发票编号不连续，合规专员不到位，仍存在虚开增值税专用发票的风险”评价，而被无锡市检察院发出风险提示函。

（二）合规整改时间较短而沉疴难起

在涉案企业合规不起诉制度中留给企业的合规整改期往往较短，依据企业的具体情况，检察机关往往会给企业1-3个月的时间进行合规整改。只有极少数企业能够获得3个月以上的整改期。

但另一方面，虚开发票类案件很多具有行业特征，即特定行业的企业虚开发票往往与行业的运作模式有关。例如在煤炭行业，“有货无票”已经成为一项行业痼疾。源头供煤企业凭借在行业中的地位优势以及因受煤炭配合限制，洗煤企业购进煤炭却无法取得足额合规发票列支成本、抵扣进项税额。而其下游受票方大多为电力等大型国企，又必须要带票销售。两方压力下，中游企业往往需要就如实购进的煤炭、发生的运输服务虚开进项发票。[3]而针对此类问题，要在短短的几个月的合规整改期内，形成有效的整改方案、落实并获得整改实效，通过评估审核，对原本就财税秩序混乱的企业而言将会是巨大的挑战。此外，就以往案例来看，即使是非行业性问题，对于涉案企业而言，由于企业运行是一个庞大的系统性问题，在短时间内如何革除其中的违规弊病，也是一个很大的难题，需要有策略性的应对。

还有一个核心问题就是合规时间周期问题，以虚开普通发票为例，往往需要在第二年的年度汇算清缴后才能确实虚开普通发票的违法事实存在，在这一年中，企业可以随时对上述普通发票调增调减，也就是只有经过至少一年的周期才能确认企业是否存在虚开普通发票违法行为的完成，1-3个月的时间仅仅是对当前的进项成本进行简单的归集处理，并不能完整系统的记录和管理企业一个经营周期的实际运营，那就缺乏全面性和完整性，就会流于形式。

（三）合规实现评估单一缺可持续跟踪

实务界很多人士认为，即使企业能够通过制定合规整改计划并在整改期内落实整改计划，从而进入合规运行的轨道。但对仅仅1-3个月的合规整改期而言，很多企业刚建立起合规体系就已经到结案时间。期间形成的税务制度、管理制度、运行制度以及企业文化能否继续在之后的企业运行中发挥作用，犹未可知。合规制度的落实关键还是要执行，而执行如果仅仅依靠企业本身，那就存在“运动员”和“裁判员”同为一体的情形，必须借助第三方的、中立的、数字的能力才能对上述风险进行有效隔离和提醒，在合规不起诉完成之后，要有一个“手”能够持续注视和管理企业进项成本的合规问题，但对企业负担又不重，同时可以让检察机关能够做到长期跟踪，这才是解决问题的关键，也是后续虚开发票合规不起诉走向更广阔舞台的必然路径。

总结来看，以上对于“纸面合规”“形式合规”的担忧，究其实质在于：是否能够在短期内制定具有针对性、有效性的涉案企业合规整改计划；是否能够在短时间的合规整改期内有效落实整改计划；是否能够使合规整改的实效延续到合规不起诉之后的企业运行中；是否让合规不起诉的各方参与者真正实现各方共赢，实现合规不起诉制度建立的初衷这些问题也将是制度发展的方向和企业合规整改需要努力的方向。

为应对“纸面合规”“形式合规”问题，最高检相继出台《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》等文件，指导建立第三方监督评估机制；在中央的统一领导下，地方各级检察院也逐步开展相关制度建设。如北京市海淀区人民检察院与北京市海淀区工商联合会联合发布《危害税收征管犯罪涉案企业合规整改指南》，为企业提供具体行动指引和为第三方组织、检察机关提供评判标准。

结合案例分析与对国家制度发展的把握，我们不难发现，为保障涉案企业合规制度能够落到实处，保障企业合规制度能够真正保障企业革除先前不规范运行中存在的痼疾，重新合规经营并焕发出新的生机与活力，就必须做好合规的“事中管控”。即在检察机关和第三方监督机构的帮助下制定好企业的专项、整体合规计划，并分步骤、有条理地严格按照计划内容进行落实，最终通过第三方以及检察院的监督评估审核。

笔者结合“锦信一票通”等数字化税务系统平台的使用经验发现，在当前的数字化、智能化时代，用好数字化系统能够为虚开发票类涉案企业合规整改的“事中管控”保驾护航。

（一）数字化系统与实际经营 “数据联动”

江苏省南京市人民检察院法律政策研究室主任李勇在企业刑事合规论坛的发言中指出，很多企业合规之所以流于纸面，其原因在于，在一开始设计合规计划时就没能与企业的实际情况相结合。而对于很多虚开发票类涉案企业而言，之所以没能够制定有针对性和有实际操作性的合规计划的重要原因在于，企业自身本就存在财务工作混乱、合规意识不强、财税体系薄弱等沉疴，在短短1个月的实践内难以识别自身风险所在，也就难以制定有针对性且有效的合规计划。

在企业合规中，事中管控是最关键的，使用AI大数据智能管理平台，可以通过将企业运行过程中各个部分的发票统一录入到电子平台进行整合、分类、信息处理，从而建立“业财税一体化”模式，将企业的业务、税务、财务、资金管理一一对应起来，快速定位虚开发票风险点，从而能够定制针对性的合规计划。AI大数据智能管理平台的使用要求将发票与人与业务对应起来，时时监测、事事管理，将能够起到重塑企业文化的效果，让合规意识和防线防范意识深入企业内部。

（二）数字化系统“以点带面”实现全面合规

一个企业要进行专业化的合规体系建设是一个涉及法律、企业管理、企业运行等多板块、多领域的综合性问题，需要有综合性的全局架构，否则不论是制定标准还是实施工作，终究只能将各项计划流于纸面。但另一方面，涉案企业本身很有可能就是由于缺乏专业的财税管理或是企业管理人才才导致实施了虚开发票的行为。以及在案件调查过程中，财务管理人员以及企业实际负责人很有可能被带走进行进一步的调查，这很有可能为企业合规雪上加霜。

AI大数据智能管理平台可以利用其发票录入功能，为企业提供专业全面的风险识别及监管服务。大数据智能系统通过联通税务、违法案例等数据，打通刑事合规、企业管理、业务运行等板块壁垒，并形成科学有效的评估机制，实现对企业税务合规一体化运行的全方位支持。保障企业合规事中管控不会流于纸面、流于形式。而且能够将企业合规整改期间形成的制度延续至“合规不起诉”之后，写好合规的下半篇文章。

企业做好合规的“事中管控”可以帮助企业防范风险、提高管理效率，降低虚开发票等违规行为的发生概率以应对检察机关以及第三方监督评估组织的监管审核，以期成功实现不起诉的目标。同时，这也有助于企业恢复声誉，重建市场信任，为企业的可持续发展提供支持，为企业产生新的生命力。

在这个过程中，建立AI税务数据智能管理平台可以提高企业合规管理的水平，实现更加精细化的管理，降低管理成本，提高工作效率。在企业合规过程中可借助AI大数据智能管理平台通过数据分析和人工智能技术，对企业的财务数据进行监测、预警和预测，帮助企业发现并防范虚开发票等违规行为的发生，降低企业的合规风险。此外，建立AI税务数据智能管理平台还可以为企业提供更加准确、实时的财务数据，帮助企业做出更加科学的经营决策。同时，利用AI大数据智能管理平台还可以提高企业与税务机关之间的沟通效率，降低纳税纠纷的发生。

因此，建立AI税务数据智能管理平台是企业做好“事中管控”的必要举措，可以为企业提供全方位、多角度的合规管理支持，提高企业的经营效率和核心竞争力。随着人工智能技术的不断发展，企业合规也应顺应时代趋势，借助AI税务数据智能管理平台做好“事中管控”将是每一个企业发展的重要课题。总之，企业合规是企业健康发展的必要条件，未来企业应该注重加强合规管理，借助信息技术等先进手段提高合规管理水平，实现可持续发展。

本文撰写朱思敏、赵紫邑亦有贡献

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[1] 《【全国两会】数读！最高检工作报告透露了这些重要内容》，湖南检察微信公众号。

[2] 最高人民检察院第二十二批指导性案例https://www.spp.gov.cn/jczdal/202012/t20201208_488442.shtml

[3]《车浩、秦前红等：“合规不起诉”的批判性反思》，北大法律信息网 ，2023年01月29日

[4] 谢检刑不诉〔2021〕24号

[5] 永检刑不诉〔2021〕55号

[6] 《批量启动 | 20余家煤企涉虚开启动合规不诉，2家已过1家没过》，理税公众号。

https://mp.weixin.qq.com/s/jfm_UmLBeeeIsSwa5BcYPg