布鲁塞尔时间2022年6月9日，欧洲议会通过《新疆人权状况》议案，批评新疆人权状况，指责中国有关措施构成“反人类罪和种族灭绝的重大风险”。同日，欧洲议会更通过了另一项名为《通过新贸易工具禁止强迫劳动制造的产品（A new trade instrument to ban products made by forced labour）》的议案（“禁止强迫劳动议案”）。该项议案以强迫劳动为由，要求欧盟制定一项新的贸易工具，完善目前的企业可持续性尽职调查规则，禁止由强迫劳动制造或运输的产品的进出口。

欧盟禁止强迫劳动议案的通过，正是国家之间贸易政策“传染性”的体现。此项议案的提出和诞生，背后有着美国强迫劳动相关立法、执法的影子。欧洲议会通过此议案，意味着欧盟和美国在贸易政策方面日渐趋同：架空、摆脱目前的WTO机制，从使用多边机制为基础的规则，转为使用以“人权”为基础、以“强迫劳动”为借口的国内法规则，从而达到制约、打击中国进出口贸易，压缩中国在国际市场份额的目的。

欧盟涉华“强迫劳动”议题已发酵多年。在2018年，时任欧洲联盟委员会外交和安全政策高级代表的费代丽卡·莫盖里尼（Federica Mogherini）已经在欧洲议会提到新疆“劳改营”这一话题。[1]随后在2019年和2020年，欧洲议会分别通过两项议案，[2]呼吁私营企业应严格审查他们的涉疆业务，对其供应链是否涉及侵犯人权进行评估。

2021年9月15日，欧盟委员会主席（“欧委会”）冯德莱恩在年度“国情咨文（State of the Union Address）”演讲中首次正式提议禁止强迫劳动制造产品进入欧盟市场。[3]值得一提的是，冯德莱恩的提议正好在美国参议会通过S.65《维吾尔强迫劳动预防法案》之后的两个月。但在2021年12月22日，负责经济事务的欧盟委员会执行副主席瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）在公开信中提醒欧洲议会议员，禁止强迫劳动产品进入欧盟市场并不会防止使用强迫劳动生产这些产品，因此强迫劳动问题本身不会消失。此外，强迫劳动产品禁令是一项敏感的措施，有造成反作用的风险，也可能会被认为是歧视性措施。[4]东布罗夫斯基斯的公开信与冯德莱恩国情咨文的态度不同，这意味着欧委会内部对强迫劳动禁令仍存在一定分歧。

2022年2月23日，欧委会发布新战略，宣布为了实现全球公正转型和可持续恢复，要推进全世界层面的体面劳动（decent work worldwide）。欧委会的此项战略重点关注消除童工和强迫劳动，并提到欧委会正在准备一项新的立法草案，将有效地将包括使用童工在内的强迫劳动产品排除在欧盟市场之外。[5]5月15-16日，美欧贸易技术委员会（US-EU Trade and Technology Council）在法国举行第二次会议，双方将“通过交流最佳做法（如打击强迫劳动）和在多边论坛上的工作，合作促进全球供应链中的劳动权利”。美欧还同时宣布将建立新的三方贸易劳工对话，将涉及美国政府、欧委会以及美国和欧盟工会和企业的相关代表。[6]

除去前言，欧盟《禁止强迫劳动议案》一共包括16条。该议案并非最终法案文本，据预计，欧委会可能会在今年的9月提交法案的草案。[7]在草案出台前，解读欧盟《禁止强迫劳动议案》的文本，将有利于中国企业及早意识到贸易风险，并能利用法案生效前的窗口期提前对供应链做好准备。

根据这16条，未来欧盟禁止强迫劳动法案有以下显著特点：

1.未来欧盟禁止强迫劳动法案很有可能以美国、加拿大的相关制度为基础

欧盟《禁止强迫劳动议案》第1条提到，未来的禁止强迫劳动法案应符合WTO规则，补充欧盟目前的“公司可持续应尽义务规则（corporate sustainability due diligence rules）”，同时强调“新提案可以基于美国和加拿大等具有类似立法的国家的最佳做法”。此条不但从文本的角度确定了美、加的制度为欧盟版禁止强迫劳动法案的基础，也回应了上文所述的美欧贸易技术委员会第二次会议中所提到的最佳做法交流。因此，美国的相关立法和执法实践对于预判欧盟未来的立法有重要价值。

目前，美国法律对禁止进口强迫劳动产品的规定包括美国《1930年关税法》第1307节以及《维吾尔强迫劳动预防法案》。前者诞生经济大萧条时期，目的在于阻止外国采用不公平劳工的产业对美国经济和市场造成冲击和破坏。与《1930年关税法》不同，《维吾尔强迫劳动预防法案》则具有更明显的政治意图，是为了加强禁止进口含有新疆成分的所有产品的执法活动。该法案出发点是认为所有在新疆制造或与新疆有关的政府扶贫项目或帮扶项目下的所有产品都是通过所谓强迫劳动制造的，要求执法机构制订有效的执法策略，从而识别相关的产业、产品、实体和具体进口。法案要求强迫劳动执法工作组制定一系列与所谓强迫劳动相关的实体清单，包括在新疆地区使用所谓强迫劳动的实体清单；与新疆政府合作，输送、接受所谓来自新疆的强迫劳动或新疆维吾尔族等少数民族的实体清单；出口所谓强迫劳动产品的出口商清单；从新疆地区获取物资的实体清单，包括从新疆政府的定点扶贫项目其他政府安排劳动力项目获取相关物资的实体。这些清单上的企业将自动成为美国海关和边境保护局（“CBP”）的执法重点。[8]从证明责任的角度来看，《维吾尔强迫劳动预防法案》采取了“证明责任倒置”的设置，“谁主张、谁举证”的规则不再适用。根据这一法案的“可予驳回的推定”规则，只要是产自或者部分产自新疆的货物，或是由执法策略识别的实体所生产的货物，CBP均可以颁布暂扣令，除非进口商提供相反证明。

从文本来看，欧盟《禁止强迫劳动议案》的制度设置类似于美国的《维吾尔强迫劳动预防法案》。例如，第3条允许禁止来自特定生产地点、特定进口商或公司的强迫劳动产品，以及在国家资助的强迫劳动情况下来自特定地区的产品。第11条要求制定与所谓强迫劳动相关的实体、地区、产品清单。第4条和第5条则规定了涉及强迫劳动货物的处置以及证明责任：相关部门可以主动或者根据所获得的信息主动扣押货物，只要他们有充分证据证明货物是由强迫劳动制造或者运输的。货物被扣押的进口商应有机会反驳这一指控，证明货物不是通过强迫劳动制造或运输的，货物（在证明后）可以被放行。根据相关机关的调查结果，如果有充分证据表明该货物在生产或运输过程中存在强迫劳动，或者该货物来自国家强迫劳动普遍存在的特定地区，则应予以没收。如果当事公司能够证明没有使用强迫劳动或已进行补救并且不再存在强迫劳动的迹象，则被没收的货物将被放行。从这些制度设置来看，未来欧盟的禁止强迫劳动法案会实现目前美国《维吾尔强迫劳动预防法案》所要达到的效果——将含有新疆成分的所有产品抵挡在欧盟单一市场之外。值得注意的是，欧盟《禁止强迫劳动议案》并不像美国《维吾尔强迫劳动预防法案》那样从字面意义上限定于新疆强迫劳动。这意味着，欧盟可以通过扩大清单的方式，灵活地对涉及其他民族、地区或者实体的产品予以打击。

2.  欧盟的禁止强迫劳动法案会与国际劳动组织强迫劳动相关准则接轨

和美国一样，欧盟的禁止强迫劳动法案会与国际劳动组织强迫劳动相关准则接轨。《禁止强迫劳动议案》第2条强调，强迫劳动的认定应根据国际劳工组织的强迫劳动指标。这并不是欧盟第一次在贸易法律领域引入国际劳动组织公约。在2017年欧盟修改其反倾销基本条例时，欧盟将国际劳动组织的重要公约纳入严重市场扭曲考量因素之一。[9]这也是欧盟在其贸易政策贯彻其核心价值的体现。

根据国际劳工组织的1930年通过的《强迫劳动公约》（第29号公约）以及实践，目前强迫劳动指标共有11个，分别是乘人之危、欺诈、限制行动自由、隔离、身体性暴力、恐吓和威胁、扣留身份证明文件、拖扣工资、债役、恶劣的工作和生活环境、过度加班。[10]针对上述指标，国际劳动组织表示，在某种场合中只要出现上述指标中的一个，即意味着存在强迫劳动行为。但在其他一些情境，可能需要几个指标同时出现，才可能表示存在强迫劳动。总体而言，上述十一个指标涵盖了强迫劳动行为中可能存在的主要要素，可以作为劳工个人是否受到强迫劳动迫害的考量依据。[11]

3.   跨国合作是欧盟的禁止强迫劳动法案重要组成部分

欧盟《禁止强迫劳动议案》第12、13条都提到了国际合作。其中，第12条强调欧盟与志同道合的伙伴合作以在全球范围内结束强迫劳动，并确保强迫劳动制造的商品不被交易的重要性，而且强迫劳动禁令不受规避需要共同努力。第13条则表示欧盟应通过联合行动和调查与其伙伴密切合作，并呼吁欧盟代表团发挥积极作用，与非欧盟国家和利益相关者就新立法相关的事项进行接触。

这两条一方面呼应了上文所述美欧贸易技术委员会的会议成果，另一方面也是为以后与美国、加拿大[12]、澳大利亚[13]、英国[14]等伙伴在打击强迫劳动方面的国际合作奠定法律基础。此外，从这些表述来看，未来欧盟不仅会与已经有禁止强迫劳动立法的国家在执法层面加强国际合作，而且还会推动其他国家对禁止强迫劳动进行立法。可以预见，美国、欧盟的立法和执法将会为其他有意推进禁止强迫劳动立法的国家提供参照，最终这些国家对强迫劳动的认定标准、制度设置、执法等方面会形成一定程度的协调一致，以防止强迫劳动产品从一个国家的港口转向另一个港口，从而流入其他国家的市场，规避他国强迫劳动产品禁令。

4. 欧盟的禁止强迫劳动法案是欧盟环境、社会和治理（“ESG”）政策在贸易领域的延伸

2020年欧盟通过《欧洲绿色协议》希望能够在2050年前在欧洲地区实现“碳中和”。为此，欧盟制定了一系列政策，当中包括可持续金融（sustainable finance）。可持续金融要求在金融领域作出投资决策时需要将ESG因素考虑在内，从而对可持续经济活动和项目进行长期的投资。[15]在欧盟繁杂的ESG规则中，主要有以下两个指令草案涉及强迫劳动：

(1) 公司的非财务报告义务：《公司可持续报告指令（Corporate Sustainability Reporting Directive, “CSRD”）》征求意见稿

2021年4月21日，欧委会公布了CSRD征求意见稿。CSRD一旦得到通过，将在披露内容、披露主体范围等方面对目前的《非财务报告指令（Non-Financial Reporting Directive, “NFRD”）》进行重大革新。根据CSRD，公司的可持续发展报告标准应披露社会因素方面的信息，包括劳动因素以及人权。与NFRD相比，CSRD明确指出企业披露的人权信息应包括其价值链中相关的强迫劳动信息。[16]此外，CSRD也扩大了披露主体的范围。根据NFRD，披露主体仅是员工人数超过500人的大型公司的“公共利益实体”，符合此标准的欧盟公司仅有11000家左右。[17]根据CSRD，只要满足以下任意两个条件的公司均附有可持续报告义务：财政年度平均雇员人数超过250人；资产总额超过2000万欧元；收入超过4000万欧元。

从强迫劳动的角度来看，CSRD是利用披露的义务迫使公司对其价值链进行管理。CSRD披露内容是披露主体过去一年的信息，具有滞后性，不能达到立刻禁止强迫劳动产品进入欧盟市场的效果。此外，CSRD的披露主体仍然是大型公司，一些中小型的欧盟公司不在CSRD监管范围。

(2) 可持续性尽职调查义务：《企业可持续性尽职调查指令（Corporate Sustainability Due Diligence Directive，“CSDDD”）》征求意见稿

2022年2月23日，欧委会公布了《企业可持续性尽职调查指令（Corporate Sustainability Due Diligence Directive，“CSDDD”）》征求意见稿。欧委会认为，CSDDD会在解决全球价值链中使用强迫劳动的问题上发挥重要作用。[18]CSDDD的亮点在于为公司以及董事新设了尽职调查义务。这项新设尽职调查义务的核心在于识别、结束、预防、减轻和说明公司自身业务、其子公司和价值链中的负面人权和环境影响。董事个人则有义务建立和监督尽职调查程序的实施，并将尽职调查纳入公司战略当中。此外，在履行以公司的最大利益行事这一职责时，董事必须考虑到其决策的人权、气候变化和环境后果。一旦违反相关义务，公司以及董事个人均需要承担责任。CSDDD征求意见稿设定了较广的适用范围，包括大型的欧盟公司以及在欧盟收入超过一定门槛的非欧盟公司。目前的征求意见稿提出以下方案：

• 大型的欧盟公司：第一类大型公司指的是员工人数超过500，且全球净营业额达1.5亿欧元的公司；第二类大型公司指的是员工人数超过250，全球净营业额超过4000万欧元，而且在高影响行业（如纺织业、农业、矿物开采）经营。此类公司暂缓两年适用CSDDD。

• 非欧盟公司：指的是在欧盟活动的第三国公司，在欧盟的营业额标准与第一、二类相同。[19]

从强迫劳动的角度来看，CSDDD所提出的高影响行业，与美国强迫劳动执法中重点关注的棉花、番茄和硅料行业有类似之处。与CSRD不同，CSDDD目的在于尽职调查义务在日常决策过程得以落实。但CSDDD也有限制性：CSDDD只能追究作出违反义务的公司和董事的责任，着重点在于法人或者自然人，但CSDDD无法立即禁止涉及强迫劳动的货物流入欧盟市场。此外，与CSRD一样，CSDDD所针对的仍是较大型的公司，中小型企业不适用CSDDD。

(3) CSRD, CSDDD与欧盟《禁止强迫劳动议案》的关系

《禁止强迫劳动议案》第1条提到，未来欧盟的禁止强迫劳动法案是欧盟企业可持续性尽职调查规则的补充。此处所提到的可持续性尽职调查规则也即上文所述的CSDDD规则。《禁止强迫劳动议案》第14条则提到，禁止强迫劳动产品的新贸易工具应与其他现行的尽职调查倡议以及人权和可持续性规定保持一致并相互补充。从文本来看，未来欧盟的禁止强迫劳动法案会是CSRD和CSDDD在贸易领域的延伸，特别是在CSRD和CSDDD无法触及的中小型企业。我们可以预见，可能会有相当数量的大型公司同时适用CSRD, CSDDD和未来欧盟的禁止强迫劳动法案。对于这些大型公司而言，强迫劳动合规并非仅限于《禁止强迫劳动议案》，而是涉及欧盟和成员国两个层面的多项部门法，贯穿于公司日常治理、决策过程、供应链管理、物项进出口以及披露义务等多个方面，企业、董事和物料均受到监管。

对于中国出口商，当务之急是利用好从现在到法案通过这段期间的“窗口期”，尽早对目前供应链进行完整的管理，并对所存在的风险点进行排查、分析。如果不是合规的需要，通常企业只对直接供应商进行管理，对于上游原料的供应商甚至一无所知，所以第一步工作是通过可以证明的方式（例如问卷、访谈等方式）获得完整供应链的信息，了解这些供应商的基本信息。在此基础上，根据分析结果，企业可以提前对供应链进行规划，对美国、欧盟等有强迫劳动禁令的出口市场，在公司决策、供应链安排、物料流动、账务处理、日常文件管理、劳动合规等方面按照合规要求提高管理水平，甚至可以对相关供应链进行闭环管理，使其区别于其他出口市场的管理。此外，已经建立起ESG体系的中国出口商也可以把禁止强迫劳动法律合规纳入ESG管理制度中。

在法案文本出炉前，美国在强迫劳动的立法、执法动态对预判欧盟的禁止强迫劳动法案的具体影响有重要的参考意义。如CBP过往的执法实践，CBP在2022年6月13日发布的《维吾尔强迫劳动预防法案进口商操作指南（Uyghur Forced Labor Prevention Act – U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers）》（“《CBP进口商操作指南》”）以及美国的强迫劳动执法工作组于2022年6月17日公布的《防止进口中华人民共和国以强迫劳动开采、生产或制造的商品的策略（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China）》（“《执法策略文件》”）可以帮助中国出口商进行强迫劳动合规风险评估。

《CBP进口商操作指南》列举了一系列CBP在考虑排除产品涉及新疆强迫劳动申请时可能需要进口商提供的信息。对于棉花、硅料和番茄，《CBP进口商操作指南》作出了更具体的要求。为了帮助中国出口商进行评估，我们对《CBP进口商操作指南》进行了总结和提炼，并附在文末。我们根据美国禁止强迫劳动的相关立法和执法指南以及欧盟在禁止强迫劳动的相关规定，结合行业特质，对中国企业提出以下提醒：

a)对欧盟出口产品涉及纺织业（如棉花）、农业（如番茄）、矿物开采（如硅料）等敏感行业的中国企业，应尽快比照《CBP进口商操作指南》对涉欧供应链进行排查，确定供应链是否存在涉疆因素或者强迫劳动因素，并且参照《CBP进口商操作指南》的一般要求以及特定行业要求，完善自身供应链管理和产品追溯体系，将涉疆或者涉及强迫劳动的供应商排除在输欧产品的供应链之外，最大程度避免出现欧盟禁止强迫劳动相关风险。

b) 对欧盟的出口产品涉及新疆要素的中国企业，可以尽快比照《CBP进口商操作指南》对输欧产品的供应链进行排查，确定供应链是否存在涉疆因素或者强迫劳动因素，并且参照《CBP进口商操作指南》的一般要求完善自身供应链管理，避免出现欧盟禁止强迫劳动相关风险。

c) 对欧盟的出口产品不涉及上述敏感行业也不涉及新疆要素、但欧盟出口占公司业务较大比例的中国企业，可以参考《CBP进口商操作指南》，加强对供应链管理，以便证明完整的供应链以及不涉及强迫劳动。

此外，还要特别注意以下两种情形带来的风险：（1）出口欧盟产品的供应链中，虽然各级供应商实体不在新疆或者不在强迫劳动实体清单上，但是供应商有关联企业在新疆或者在强迫劳动实体清单上，这可能导致货物被海关稽查的风险；（2）出口欧盟产品的供应链中的供应商如果同时从新疆和新疆以外采购原料，海关会认为很难核实出口欧盟产品里没有混入新疆原料，导致货物被排除进口甚至没收。[20]

就上述企业，我们建议在现阶段可以从以下几个方面着手。

第一，生产流程各要素细节呈现和证明。尽管企业都有详细的生产流程，但将设备、原料、工艺、流程结合，并以电子系统、文件、数据信息勾稽的方式证明企业符合ESG要求并非易事，需要提前做好相关准备。对于风险较大的产业，企业应该着手建立产品追溯体系。

第二，供应链管理规则的制定及落实，包括但不限于是否存在供应商审查和尽职调查制度，上述制度能否对每一级的上游供应商进行管理和约束，供应商审查制度在企业日常经营中是否得到落实。当然，如有必要须及时调整业务安排，比如，供应商已被列入涉疆清单，原料来源地或供应商位于新疆，供应商参与涉疆项目风险。具体而言，企业至少要做到以下：（1）制订供应商社会责任的行为守则，并传达给供应商；（2）和供应商签订关于企业社会责任的协议，或在采购合同中加入标准合规条款；（3）完善供应商审核、尽职调查和供应链管理制度，并切实落实；（4）通过访谈、问卷等方式全面了解完整的供应链和各级供应商身份。

第三，劳动合规，包括：（1）公司整体合规的证据，如公司是否存在合理、完善的劳动制度，上述制度是否得到落实，工会如何发挥作用，招聘和解聘的流程；（2）雇员在入职、岗位、工作时长、报酬等方面未被强迫劳动的证据；（3）可信的有关劳动合规的第三方审核报告等。

在此特别提醒，中国企业在进行美国、欧盟强迫劳动合规或应对时，可能涉及我国《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和《数据安全法》等法律在阻碍外国制裁、敏感数据跨境传输方面的规定。对此，中国企业应特别注意信息披露内容的范围，在遵守我国国内法的相关规定的同时也能满足来自境外的合规要求。