医疗器械注册（备案）监管的新变化

2014年2月12日国务院第39次常务会议修订通过了新的《医疗器械监督管理条例》（" 新条例"），新条例自2014年6月1日起施行。新条例的诸多修订和新增内容，很大程度上呼应了中国政府新决策层关于建立最严格的覆盖全过程的食品药品监管制度的要求，完善了分类管理、产品和生产经营企业注册备案、使用环节监管、上市后管理等制度。

为配合新条例的实施，国家食品药品监督管理总局（" 总局"）陆续就医疗器械产品的分类、注册（备案）、生产、经营、使用和上市后管理等各个环节修订并发布了一批部门规章和规范性文件，本文将就医疗器械注册的最新修订变化进行一个简要的梳理和分析。

注册（备案）类规章和规范性文件的修订进程

就医疗器械注册的规范，总局于2014年7月30日一并发布了经修订的《医疗器械注册管理办法》（局令第4号）（" 新注册办法"）、《体外诊断试剂注册管理办法》（局令第5号） 2 和《医疗器械说明书和标签管理规定》（局令第6号）三项部门规章，并自2014年10月1日起同时开始施行。

为了配合上述三项规章的实施，总局还就新条例实施后过渡期的安排 3、新修订的分类管理目录 4、新设概念"产品技术要求"的具体操作 5以及临床试验要求 6等相关方面发布了一系列规范性文件。

另外据悉，总局还将修订《医疗器械分类目录》、《医疗器械分类规则》和《医疗器械标准管理办法》，新制定《医疗器械命名规则》和《医疗器械编码规则》，并就注册证格式和申报资料要求、医疗器械注册审批操作规范和临床评价（或临床试验）技术指导原则等内容出台新的规范性文件。

注册（备案）的新变化

第一类医疗器械从注册管理改为备案管理，但强化企业主体责任

在新规定发布之前，医疗器械一律实行注册管理，其中第一类、第二类和第三类医疗器械分别由设区的市级、省级和国家级食药监管部门（统称" 监管部门"）审批注册。根据新规定，第一类医疗器械从注册管理改为备案管理，第二类和第三类仍然实行注册管理，但各管理类别备案和注册的事权没有变化。其中，进口第一类医疗器械由总局备案。

此外，与原规定下对所有医疗器械的注册登记申请进行实质性审查不同，根据新注册办法，就第一类医疗器械的备案登记，监管部门只对提交的备案材料进行形式审查。按照新注册办法第五十八条规定，如果备案材料符合要求，监管部门应当当场予以备案，由此也极大地缩减了第一类医疗器械的产品登记周期。

但值得注意的是，第一类医疗器械采取备案制并非意味着降低登记门槛。按照新条例第九条的规定，第一类医疗器械申请备案与第二、第三类申请注册需要满足一样的申请材料要求。而按照原注册办法，就第一类医疗器械的申请注册，并没有临床评价资料和质量管理体系文件的要求 。按照总局新闻发言人的解读，该项申请材料要求的变动不但没有减低对备案人的任何要求 7，实际上更加强了对备案人遵守法规的自觉性和主动性，更强调和体现了企业的主体责任。 8

第二、第三类医疗器械取消免于注册检验，增加免于临床试验情形；注册登记趋于严谨，时限延长

按照原注册办法第十二和十三条的规定，在满足部分特定条件的情形中，第二、第三类医疗器械的注册和重新注册均可以免于注册检验。而在新条例和新注册办法中，该等免于注册检验的规定被取消了。但该等规定的取消，对于申请人是否意味着监管要求的提高，或者说申请人负担的加重，尚有待具体观察。

与上述规定取消相对应，在新条例第十七条和新注册办法第二十二条中，则就第二、第三类医疗器械的申请注册增设了免于临床试验的规定。按照总局医疗器械注册司相关负责人的解释，上述免于进行临床试验的新增内容，旨在使临床试验监管的重点更加突出，也更加科学合理。免于进行临床试验的医疗器械目录已由总局制定并公布。

需要注意的是，由于注册检验和临床试验属于申请人在准备申请材料过程中两个不同阶段的工作内容，其立足点并不相同。因此，上述法规规章修订中的一增一减，并不能简单地理解为存在相互抵消的影响或后果。

与第一类医疗器械的备案登记时间大为缩短不同，第二类和第三类医疗器械的注册审批和登记时限则出现了较大幅度的延长。根据原规定，第一类、第二类和第三类医疗器械的审批注册时间分别为30个、60个和90个工作日。而新条例则明确区分了"技术审评"和"行政审批"两个环节，第二类和第三类医疗器械的注册审批时限也分别延长了23个工作日 9。这一方面有利于缓解之前注册审批时限过短造成申请积压的现象，另一方面也体现了监管部门就第二类和第三类医疗器械审批更加严谨的态度。

"产品技术要求"替代"注册产品标准"

与原规定在注册申请材料中要求申请人提供适用的产品标准（国家标准、行业标准或生产企业签章的注册产品标准）不同，新规定引进了"产品技术要求"的概念，用以替代"注册产品标准"。

在监管和司法实践中，注册产品标准造成了诸多不便。首先，注册产品标准只有司法解释的简单背书 10，其法律地位和效力并非十分明确。此外，注册产品标准包含内容过于复杂，含有很多评价性指标和非检测项目，这些指标无法都通过检测方式予以验证。再者，在注册管理实践中，很多产品因为注册产品标准中引用标准的变化，必须办理重新注册，从而给企业造成了过多的负担。

与注册产品标准相比，产品技术要求仅包含具体性能指标和检验方法，不包含评价性指标、临床评价和说明书要求等内容，厘清了其在注册、检测和日常监管的作用。而通过条例的明确表述，不仅给予了产品技术要求相应的法律地位，同时也使其不完全挂钩于产品标准体系，有利于减少国家标准或行业标准频繁更新对注册工作的影响。

生产许可证不再是企业工商注册和产品注册的前置条件

按照原条例，生产企业取得医疗器械生产许可后，还应当取得产品注册证方可生产、经营医疗器械，即"先生产许可、后产品注册"的模式。生产企业在取得生产许可到完成产品注册这一过程中，造成了前期投入的企业人员、场地和设备的闲置，加大了企业负担，不利于产业发展。同时，部分科研机构因无法取得生产许可，限制了其对医疗器械的创新研究。因此，该模式一直以来广受企业和行业协会的诟病。

本次修订明确了对医疗器械"先产品注册、后生产许可"的监管模式，规定了医疗器械产品注册证是其持有人自行申请医疗器械生产许可的必备文件之一，注册证持有人也可以在取得产品注册证后委托其他已经具备生产许可的企业生产。这种监管模式的改变，减少了企业早期的资金投入压力，进一步释放行业创新需求，鼓励创新型企业的出现。

此外，新条例中删除了无《医疗器械生产企业许可证》的企业工商行政管理部门不得发给营业执照的规定，由此也就取消了医疗器械生产企业申请工商注册登记的前置审批程序。

延长证书有效期，到期重新注册改为延续注册，变更重新注册改为许可事项变更，注册证书变更改为登记事项变更

按照新注册办法，产品注册证书有效期由4年改为5年，而第一类医疗器械的备案凭证则不设有效期限。注册证书有效期届满时，不再是申请重新注册，而是提前6个月申请延续注册。按照原注册办法，重新注册在材料和审查要求上与初始注册并没有本质区别，甚至还额外增加了产品质量跟踪报告等申报材料要求。而按照新注册办法，除三种不予延续注册的法定情形外，对于企业的延续注册申请，监管部门均应准予延续注册。逾期未作决定的，视为准予延续。

按照原注册办法，注册证书有效期内，产品型号、规格、生产地址、产品标准、产品性能结构及组成、产品适用范围或产品管理类别等发生变更的，则需要申请变更重新注册。此外，上述注册事项的文字性变更，以及企业名称、产品名称、代理人或售后服务机构的任何变更，则申请医疗器械注册证书变更。

而在新注册办法中，医疗器械注册事项分成了许可事项和登记事项，前者包括产品名称、型号、规格、结构及组成、适用范围、产品技术要求、进口医疗器械的生产地址等，基本与原注册办法中需要申请变更重新注册的事项相符合；后者包括注册人和代理人的名称、住所和境内医疗器械的生产地址等，基本与原注册办法中需要申请注册证书变更的事项相符合。由于监管部门并未就新注册办法下的许可事项或登记事项变更明确具体的申报资料要求，因此上述变化对于申请人而言会造成何种影响，尚不能进行有效判断。

值得注意的是，原条例只对申请重新注册和证书变更进行了原则性规定，而将操作细节交由原注册办法予以明确。但在新条例中，则直接对需要申请变更注册的产品内容进行了"实质性变化"和"非实质性变化"的区分，并明确将第二、三类医疗器械非实质性变化的变更由注册改为备案。是否为"实质性变化"，则要看是否"有可能影响该医疗器械安全、有效"，鉴于监管部门不可能就此出台量化标准，因此监管部门对此应当会有比较大的自由裁量权限。 11

此外，有分析人士认为，原注册办法中需要申请变更重新注册的"生产地址"一项，在新注册办法中被调整为了仅需备案的"登记事项"，将此归纳为"换厂不换证"，并视为是对需要"搬家"的生产企业或加大招商力度的产业园区的一个重大利好。我们认为该结论不尽准确。按照新注册办法第四十九条第二款，境内医疗器械生产地址变更的，注册人"应当在相应的生产许可变更后"办理注册登记事项变更。就医疗器械注册证持有人而言，虽然生产地址变更仅需办理登记事项变更，但不管是持有人自行生产还是委托他人生产，均需等到实际生产企业办理完毕生产许可变更后方能操作，在程序和时间上并未出现较大的缩减。 12

取消4项与医疗器械注册相关的行政许可事项

为了减少政府对市场运行的不当干预，本次修订力争减少事前行政审批事项。原条例规定了16项行政许可，新条例不但没有增设新的许可，而且结合历次行政许可清理，共减掉了7项许可。

与医疗器械产品注册（备案）相关的行政许可减除事项，除了上文提及的第一类医疗器械产品由注册改为备案，以及第二、三类医疗器械非实质性变化的变更由注册改为备案之外，还包括：

（1） 取消了第二类医疗器械临床试验审批。按照原条例，第二类和第三类医疗器械的临床试验审批分别由省级监管部门和总局审批，而新条例则将第二类的临床试验改为由省级监管部门备案；以及

（2） 缩减第三类医疗器械临床试验审批范围。根据新条例，"对人体具有较高风险"的第三类医疗器械临床试验，方才需要经过总局审批，新增了限定性条件。而具体的临床试验对人体具有较高风险的第三类医疗器械目录，已由总局制定和公布，并随时进行调整。

新规定的影响评述

总体而言，本次医疗器械监管在注册环节上的改变，很明显地体现了新一届政府要求加快政府职能转变和深化行政审批制度改革的要求。所做的规范变更和制度调整，不仅减轻了企业负担，鼓励了新产品的创新，也在很大程度上节省了行政监管资源，有利于整个医疗器械产业的快速成长。

1.唐志华是锦天城律师事务所高级合伙人、朱敏是锦天城律师事务所的资深律师、徐庆洋是锦天城律师事务所的律师。

2.体外诊断试剂作为一种特殊类型的医疗器械，在注册（备案）管理上与其他医疗器械的管理并没有原则性的区别，因此本文的探讨将以《医疗器械注册办理办法》为基础。 

3.《关于贯彻实施<医疗器械监督管理条例>有关事项的公告》（2014第23号）、《关于第一类医疗器械备案有关事项的公告》（2014年第26号）和《关于实施<医疗器械注册管理办法>和<体外诊断试剂注册管理办法>有关事项的通知》（食药监械管[2014]144号）。
      

4.《关于发布第一类医疗器械产品目录的通告》（2014年第8号）
    

5.《关于发布医疗器械产品技术要求编写指导原则的通告》（2014年第9号）和《医疗器械检测机构开展医疗器械产品技术要求预评价工作规定》（食药监械管[2014]192号）
     

6.《关于发布免于进行临床试验的第二类医疗器械目录的通告》（2014年第12号）、《关于发布免于进行临床试验的第三类医疗器械目录的通告》（2014年第13号）和《关于发布需进行临床试验审批的第三类医疗器械目录的通告》（2014年第14号）。
     

7.虽然新条例对第一类医疗器械备案更加强化了备案人的主体责任，但与原注册办法下类似，就各管理类别之间的横向比较而言，第一类的申请材料要求相对于第二、第三类在实质性要求上仍然保持了相对较低的要求。根据新条例第十条的规定，第一类医疗器械申请备案所需的产品检验报告可以是备案人的自检报告；临床评价资料不包括临床试验报告，可以是通过文献、同类产品临床使用获得的数据证明该医疗器械安全、有效的资料。而新条例第十一条规定，第二、第三类的产品检验报告应当是医疗器械检验机构出具的检验报告；临床评价资料应当包括临床试验报告（免于临床试验的情形除外）。
     

8.这一点也在法律责任的修订中得到了印证。按照新条例第六十五条和新注册办法第六十九条的规定，备案时提供虚假资料的，除了监管部门向社会公告备案单位和产品名称的申诫性处罚外；对于情节严重的，还对直接责任人员增设了5年内不得从事医疗器械生产经营活动的行为能力罚（资格罚）。 

9.技术审评环节在之前的注册审批实践中也存在，但在原有的法律文件中没有予以明确。本次条例修订，则明确区分并规定了技术审评和行政审批两个环节。按照新规定，除了就第一类、第二类和第三类医疗器械分别规定了30个、60个和90个工作日的技术审评时限外，还在技术审评之前和之后分别规定了监管部门3个工作日的初审环节和20个工作日的行政审批环节。 

10.《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2001]10号）；《国家药品监督管理局转发<最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释>的通知》（国药监械[2001]190号）。
      

 11.与原条例和原注册办法相对清晰和明确的立法分工不同，新条例和新注册办法似乎在一定程度上存在分类标准的错位。新条例第十四条就"实质性变化"和"非实质性变化"的区分规定立足于"产品"本身，而新注册办法第四十九条就"许可事项"和"登记事项"的区分则立足于"注册证及其附件载明的内容"。且许可事项包含产品名称、型号、规格和进口医疗器械生产地址等内容，范围明显要大于新条例的规定。简单而言，新注册办法与原注册办法的分类标准并没有本质区别，而它们相对于新条例所新设的分类标准，则具备更强的可操作性。
       

12.需结合新修订的《医疗器械生产监督管理办法》考察，根据该新办法第十五条和第十六条规定，生产地址非文字性变更的，应当向原发证部门申请医疗器械生产许可变更；生产地址文字性变更的，医疗器械生产企业应当在变更后30个工作日内，向原发证部门办理《医疗器械生产许可证》变更登记。