近年来，新冠疫情持续、俄乌冲突爆发、贸易限制与制裁化为政治工具，这些都给出口企业带来了越来越多的不确定因素，中国企业也不得不在市场形势不好的情况下，从广种薄收转到精耕细作，最大限度地挖掘市场潜力。面对各国发起的反倾销调查，除了在立案后积极应对，争取在原案中取得较好的结果，保住原有市场外，一些已经被课征高税的行业，一些新建企业或原案中没有出口的企业，通过合理利用反倾销法中的新出口商复审制度，为自己争取在高税下进入市场的机会，不失为开发新市场的良方。《反倾销协议》第9.5条确立了新出口商的基本原则，各成员国均在本国反倾销法中加以落实，本文将主要围绕欧盟的新出口商复审制度展开具体的分析与介绍。

一、欧盟新出口商复审制度的确立背景

自1979年欧盟对中国的机械闹钟和糖精钠发起反倾销调查到现在，欧盟已对中国发起了154起反倾销调查，截止2022年5月，裁定征税且仍然维持的案件有68起，占比44%[1]。涉及行业广，时间跨度久，除了在应诉中取得低税的企业外，大部分企业的税率都比较高，从而达到保护欧盟产业的目的。而这也对新入行或新入欧盟市场的企业造成伤害，由于不符合原审应诉条件或者是原审时还未成立，未能参与调查，裁决后的出口只能适用最高的惩罚性关税。客观讲，税率是依据原案中有欧盟出口的企业的出口价格计算得出的，当时未成立或未有欧盟销售的企业不是倾销行为的参与者，却因为不符合法定应诉条件，未能应诉而被征最高的惩罚性关税，这就违背了法律“罚当其责”的原则。由此，法律为相关企业设立了另一个救济渠道——新出口商复审制度，作为反倾销原审调查的补充，为上述企业提供了一个根据自身实际出口情况确定反倾销税率的机会，成为这些企业“可能”打开欧盟市场大门的关键“钥匙”。在此之所以用“可能”一词，而非“一定”，是要考虑原案是否有抽样程序。如果原案有抽样程序，符合新出口商的企业只能获得原案的平均税，企业在未申请时就可确知自己的倾销幅度，从而决定是否走申请程序；如果原审没有抽样，原案中的企业均是根据自己的出口价格计算得出的倾销幅度，那么企业获得新出口商资格，也存在重新计算的倾销幅度较高的可能。当然，如果是适用2017年后新法的案件，由于代表国数据已知，企业可以通过律师提前计算后作出是否申请的决择。

在引入新出口商复审制度前，上述新出口商的救济方式通常是申请期中复审。然而，根据欧盟《反倾销条例》第11条第3款的规定，应出口商申请而启动期中复审的条件非常严苛，不仅有时间上的限制，而且还有证据上的要求：出口商必须等到反倾销措施已经实施至少一年的合理时期后，方可提出期中复审。同时，必须有充分的证据证明倾销幅度或损害幅度已经降低，因而“不必继续采取措施”和/或“取消或更改现行措施，损害也不可能继续或再次发生”，证明难度颇高。因此，要想通过期中复审方式获得新税率难度较大。在这样的背景下，有必要提供专门的机制，帮助新出口商获得更为公正的评价。

早在1989年尚未在立法中确立新出口商复审制度时，欧委会在对香港和韩国录像带反倾销一案中就已提及调查期后才向或将向欧盟出口录像带的出口商的问题。对此，欧委会表示，只要这些出口企业能够提供充分证据证明其没有在调查期内向欧盟出口录像带，是在调查期以后才开始出口，同时该企业与调查期内涉案企业没有关联关系，那么欧委会将立即启动复审程序[2]。后来，一家名为Master Technologies的香港公司向欧委会提出自己符合申请条件。基于此，欧委会启动复审调查程序，核查该公司是否属于新出口商（new comer）并最终认定其新出口商资格[3]。由此，欧盟新出口商复审制度逐见雏形。然而，该制度真正以立法的形式确定下来，是在1994年12月22日公布的第3283/94号条例，该条例自1995年1月1日后开始实施。根据欧盟官方公报发布的信息，该条例的通过与适用是“为了平衡《关税及贸易总协定》（GATT）中的权利和义务。鉴于1994年结束的多边贸易谈判已达成《关于执行1994年关贸总协定第六条的协议》（通称WTO《反倾销协定》），因此应根据新协议对欧共同体规则进行修订”[4]，将1995年1月1日生效的WTO《反倾销协议》第9.5条对新出口商制度的规定转化、吸收为国内法。由此可见，欧委会继1989年第一次有新出口商实践后，最终于1995年通过立法的形式正式确定新出口商复审制度，这样的做法旨在履行其国际义务，为新出口商行政复审制度提供明确的法律依据。

由此，即使是在反倾销措施实施的第一年，新出口商也有了有效的救济途径。此外，与其他复审不同，新出口商复审是在加速的基础上进行。根据欧盟现行《反倾销条例》第11条第5款，新出口商复审一般自立案之日起九个月内完成调查。而期中复审的期限一般是立案之日起十二个月，特殊情况下可以延长三个月。因此，新出口商复审的审限明显比期中复审更短。另外，新出口商复审只需审查申请人的倾销幅度，而不涉及国内产业的损害情况，因为原审调查已确定了损害的存在，这种损害不会因为新增一个出口商而消失。

二、欧盟新出口商复审的启动条件

欧盟新出口商复审主要包括两部分内容：一是申请人是否具有新出口商资格；二是如果具有新出口商资格，对其适用的倾销幅度是多少。在欧盟新出口商复审中，“新出口商”资格的认定是复审启动的关键。

根据欧盟现行《反倾销条例》第11条第4款以及欧委会官方释明，要想获得“新出口商”资格从而启动复审，必须满足以下三个条件：第一，在反倾销原审调查期间没有向欧盟出口过涉案产品；第二，与被采取反倾销措施的任何生产商或出口商无关联关系；第三，在调查期后开始或受不可撤销的合同约束而向欧盟出口一定数量规模的涉案产品[5]。出口商在满足上述条件后，可以向欧委会提出新出口商的资格审查，以确定其是否存在倾销，以及在被认定存在倾销的情况下确定应交纳的反倾销税率。欧委会在收到复审申请后，会对条件是否满足进行初步审查。若满足，则会决定启动新出口商复审程序，但这并不代表欧委会已经确认申请方享有新出口商的身份。反之，如果申请复审的出口商不符合上述三个条件，欧委会将否认其新出口商资格并随时终止复审程序。

具体来看，第一个条件要求新出口商在调查期内未向欧盟出口过涉案产品。这一条件旨在与原案调查期内因不合作而获得最高税率的出口商相区别，确保该出口商在原案调查期内并未参与倾销，因而在原案终裁后才可以通过新出口商复审的途径获得公平待遇，避免本应适用最高税的企业通过新出口商逃避征税。因此，由第一个条件可以看出，新出口商复审制度中的“新”字并不必然单指调查期后才开始生产或出口涉案产品的企业，只要在特定调查期内对欧盟没有出口的企业就符合第一个条件。在新出口商复审申请时，如果申请企业是在原调查期后才成立并生产涉案产品，则可通过提交营业执照、公司章程等工商注册登记文件予以证明。如果调查期内企业存续并已从事涉案产品的生产，则须通过企业出口销售明细账、海关出口申报等资料，证明销售目的地均为欧盟以外的第三国。需要注意一种情况，就是这里的“出口”包括间接出口，也即通过其他中国企业出口欧盟，欧委会完全可以根据申请企业调查期内的客户清单，与进口海关申报中的出口商相对比，找出蛛丝马迹。

第二个条件要求申请人证明与被征收反倾销税的其他涉案产品生产商或出口商无关联关系。如果在原案应诉及征税过程中，该出口商作为应诉企业的关联方存在，则应作为关联企业共同应诉，取得与关联公司相同的税率。因此，确定申请方的关联关系成为申请工作的重中之重。欧委会发放的复审申请问卷附录明确列出了符合关联关系的几种情况，不仅包括大众通常所理解的直接或间接控制关系，还包括担任企业高管或董事、法律承认的商业伙伴、存在雇佣关系或家庭成员关系等，这也使得关联关系的审查范围较广。随着中国企业信息公开化的完善，不少公信平台被申诉方和欧委会作为调查中国公司历史和关联关系的工具。但如果申请人与被采取反倾销措施的出口商有关联关系，而该出口商在申请时已经不存在，欧委会仍然会认定申请人符合第二个标准。在欧盟对进口自印度的床上用品征收反补贴税的新出口商复审调查中，欧委会指出，考虑到关联公司已经不再存续确实是本次调查中一个重要因素，但是不能据此认定该新出口商不符合第二个条件。因此，该公司通过新出口商复审适用了非抽样合作企业7.6%的平均税率[6]。

第三个条件涉及原调查期后申请方的行为，即确认申请出口商确实要进出欧盟市场。其中，第一种情况要求出口商在原审调查期后应对欧盟有实际的出口。具体审查时，往往需要提供一系列完整的销售文件予以证明，从下单、开具商业发票、装箱单、国内运费、保险费、海运费和报关单等，到欧盟清关文件以及按原案最高税率缴纳反倾销税的证明文件。在这种情况下，关键是要证明该笔销售的最终出口目的国为欧盟。因此，仅提供国内报关单是不够的，欧盟的清关文件以及反倾销税完税证明也要相印证。还有一个需要关注的问题是出口的数量必须是正常贸易，而非仅仅为了满足条件出口少量样品。第二种情况规定，如果在申请时，还没有欧盟出口销售，但可以证明基于不可撤销的合同约定将要向欧盟出口一定规模的涉案产品，如已与欧盟进口商订立了买卖合同，这也符合新出口商的申请条件。法律列明这一情形对申请方来说有着重要的现实意义，毕竟在反倾销措施生效实施之后，高额的反倾销税降低了新出口商在欧盟市场的竞争力，使得他们几乎很难向欧盟出口。因此，若只允许有欧盟实际出口的出口商才可申请复审，则无异于架空了这一制度，将一大批想要进入欧盟市场的出口商挡在门外，违背了制度设计理念。在申请复审的实务工作中，证明符合第二种情况一般需提供证据证实存在不可撤销的合同约定或义务，比如有买卖双方签字盖章的合同文件、定金支付水单等部分履行文件。另外，需要强调的是，如果原案调查没有抽样程序，则要基于申请企业提供的数据确定其出口价格，并计算倾销幅度。而对出口规模的要求，欧盟现行法没有具体数额规定，因此应符合一般贸易状况。例如，欧委会在对印度聚乙烯袋和聚丙烯袋的裁决中提到，出口商两年内只有一笔数量为15吨的欧盟出口销售，但足以启动新出口商复审[7]。不过，出口量低可能会影响到后续倾销幅度的确定。

三、欧盟新出口商复审的程序

1. 欧盟新出口商申请与调查流程

正如上文所述，不同于期中复审受限于一年的时间要求以及严格的证据要求，在反倾销终裁决定征税并且公布后或欧委会接受价格承诺协议后第二天，出口商或生产商即可提起新出口商复审申请。

在原案未采取抽样程序的情况下，欧委会适用复杂程序，在确定申请人符合新出口商资格的基础上，为其单独计算倾销幅度。具体而言，欧委会会对申请方的新出口商资格进行初步认定，若确定符合上述三个条件，则以发布条例的方式宣布启动新出口商复审。随后，欧委会向申请人发放调查问卷，内容涉及国内销售价、对欧盟出口价、生产成本等。申请者必须在要求的期限内按时完成问卷，如确有延期需要，需向欧委会提出申请，说明原因，并获得批准，逾期将视为不合作。填卷后，欧委会将就申请人的答复进行核查以确定倾销幅度，未经核查的信息通常不予考虑。最后，欧委会将通过在官方公报上发布条例的方式宣布维持或修改反倾销措施。值得注意的是，一旦复审立案，欧委会对调查中的新出口商出口欧盟的涉案产品不再征收反倾销税，而是先采用进口登记的方式[8]，待新出口商复审裁定后，以调查中确定的税率征收。

相较之下，在原案采取了抽样程序的情况下，欧委会将采用简易程序，仅就申请人是否符合新出口商资格进行审查。因此，在简易程序中，欧委会不会发布复审启动条例，不废止针对新出口商的反倾销措施，也不对该出口商的进口进行登记[9]，而是直接判断该出口商是否符合“新出口商”资格的三个条件。若裁定三个条件均符合，欧委会会发布新条例对原案终裁进行修改，将该出口商列入原案出口生产商名单中[10]。

值得一提的是，如果出口商在原案调查期内并未向欧盟出口涉案产品，但欧委会通过调查了解了相关情况，同时有充分证据表明该出口商满足了新出口商的三个标准，则无需等待该出口商在终裁后单独提出新出口商复审申请，欧委会可以主动裁定将其划定在终裁措施范围内。在欧盟对原产于印度、印度尼西亚和泰国的聚乙烯袋和聚丙烯袋的终裁中，欧委会指出，三家印度公司在调查期内没有向欧盟出口涉案产品，但是要求作为新出口商，在审查确定其满足《反倾销条例》第11条第4款规定的标准后，决定对这三家新出口商适用印度合作企业10.5%的加权平均税率[11]。

2. 对倾销幅度的认定

若新出口商资格认定失败，新出口商身份被否认，则适用涉案国全国统一反倾销税率。若出口商被认定为新出口商后，欧委会将为其确定倾销幅度。而对于倾销幅度的具体认定方式，则根据原案是否抽样进行划分。

在原案没有抽样的情况下，则根据复杂程序，对该申请人计算单独的倾销幅度。理想情况下，欧委会认定该出口商不存在倾销，进而免除反倾销税。同时，如果倾销幅度被认定为低于最低限度门槛，也可以免于征收反倾销税。例如，在欧盟对台湾聚对苯二甲酸乙二醇酯的新出口商复审调查中，欧委会认定申请人在复审调查期内的倾销幅度低于2%的最低限度门槛，因此其倾销幅度为0[12]。值得一提的是，如果对欧盟出口交易并不频繁，交易数量较少，并且对欧盟国家的出口价格明显高于其他国家时，虽然仍然可以获得新出口商的身份，但倾销幅度可能会受到不利影响。在欧盟对泰国聚对苯二甲酸乙二醇酯发起的新出口商复审调查中，欧委会认定，在复审调查期内，申请人只有两笔销售数量分别为40吨和20吨的欧盟出口，占公司总销售量的0.1%和出口销售量的0.4%。而这两笔销售的价格比申请人对欧盟外第三国的平均销售价格高45%左右。因此，欧委会认定，复审调查期内对欧盟的出口销售无法作为倾销的评估依据，因此适用在原审裁决中确定的倾销幅度[13]。总体来看，欧委会根据不同情况可作出以下三种裁决：一是倾销幅度低于欧盟反倾销法规定的最小限度，则以无税结案或裁定倾销幅度忽略不计。二是倾销幅度高于最小限度，认定存在倾销行为，根据低税规则征收反倾销税；三是接受价格承诺。

如果原审采取了抽样调查的方式，则新出口商复审依据简易程序，申请人的倾销幅度直接适用参与调查的非抽样合作生产商的加权平均税率。

四、中国企业在欧盟新出口商复审中的得失

近八年来，中国企业在原案采取抽样程序的基础上，申请获得新出口商的案例主要集中在欧盟对华发起的四类产品反倾销调查中，分别是：聚酯高强力纱（High Tenacity Yarns of Polyesters）、瓷砖（Ceramic Tiles）、陶瓷餐具和厨具（Ceramic Tableware and Kitchenware）以及电动自行车（Electric Bicycles）。在这几起调查中，因原案均采用了抽样程序，欧委会仅就申请方是否满足新出口商认定的三个条件进行了审查，除未公布裁决的情况外，均认定申请人符合新出口商资格，予以适用非抽样合作企业的平均税。例如，2020年一家位于中国醴陵市的陶瓷生产商向欧委会提出新出口商申请。鉴于原案进行了抽样调查，此次新出口商的审查适用简易程序，欧委会仅就该企业是否符合新出口商资格进行审查，并裁定其满足新出口商的三项标准，适用非抽样合作企业17.9%的反倾销税率[14]。

由此可见，在原案抽样的基础上，是否能满足新出口商的三个申请条件，直接影响到复审结果。然而这三个条件看似简单，实则体现了新出口商的审查实质。即便公司实际情况满足了申请条件，如何在积极配合调查的前提下，保证前后提交数据和证明文件的完整、准确和一致至关重要。为证明符合第一、第三个条件，欧委会通常会要求企业提供经审计的销售明细以证明其调查期内及其后的出口情况，并要求能够清楚地区分产品类别以及最终目的地，至少涵盖发票日期、发票号、产品描述、客户名称和国家、最终目的国、数量金额等重要信息，这对企业财务记账有了一定要求。在原案调查启动较早的情况下，数据时间跨度可能达到数年，加大了数据准备工作的负担，而通常情况下，企业的准备时间有限。因此，企业应在日常的经营活动规范记账，完善财务记账体系，不断优化财务记账系统。而对于第二个关联关系条件，欧委会对关联关系审查范围之广需要相关企业，尤其是家族企业及其股东，在对外投资管理活动中予以特别注意，做好尽职调查。

而在原案未采取抽样程序的情况下，中国企业近八年提出的新出口商复审申请有成功的经验也有失败的教训。在欧盟对华手动叉车及其主要配件（Hand Pallet Trucks and Their Essential Parts）反倾销一案中，欧委会于2014年9月作出新出口商复审终裁，宁波一家新出口商申请人成功获得了单独计算的54.1%倾销幅度，低于70.8%的其他企业统一税率[15]。在欧盟对华三氯异氰尿酸（TCCA）反倾销一案中，聊城一家申请企业于2014年成功通过新出口商复审，并获得单独计算的32.8%倾销幅度，低于42.6%的其他企业统一税率[16]。然而，2021年，3家中国企业在该案中提出的复审申请，却均以终止复审的失败结果告终。欧委会指出，鉴于每位申请人在复审调查期内只有一笔数量有限的单一出口交易，欧委会重点审查了该出口交易是否足以准确反映申请人当前和未来的欧盟出口行为。在进一步分析了申请人出口份额并进行价格比较后，欧委会认为，申请方提交的交易情况不具代表性，无法充分准确地反映其当前和今后的欧盟出口定价行为。欧委会强调，其终止复审的决定并非基于缺乏代表性的数量，而是基于对申请人出口价格的评估，即无法根据这三个出口商各自交易的出口价格确定合理准确的倾销幅度[17]。

在原案没有采取抽样调查的情况下，基于申请方调查期之后的出口行为及其出口价格计算倾销幅度这一环节尤为关键。与TCCA案中失败的三家申请企业经历相似，在2008年欧盟对中国进口酒石酸征收反倾销税的新出口商复审调查中，欧委会同样以无法计算倾销幅度为由决定终止审查。欧委会认为在复审调查期内，申请人只能提供表明货物从中国出口但未注明出口目的地的报关单，但发票是开给第三国的客户。随后对出口文件的核查也没有表明这些货物已在欧盟境内自由流通。因此，裁定申请人在复审调查期内没有向欧盟的出口，从而无法确定其单独倾销幅度[18]。这也体现了企业做好“证据留痕”工作的必要性。企业在日常经营中应保管好各类凭证和文件，例如一套完整的销售文件，不仅要保存好发票水单等，由进口商或客户保管的文件建议也提前保留好复印件，以便从容应对欧委会的各项要求。

从中国企业的申请经验中可以看出，企业应从自身的实际情况出发，结合多方因素慎重衡量是否提出复审申请，不要将新出口商申请作为解决高税的捷径，低估了欧盟委员会的调查能力。在原案采取抽样调查的情况下，围绕三个申请条件，真正的新出口商大概率可以较低的成本获得平均税率。而在原案没有抽样的情况下，欧委会适用复杂程序，在确定该申请人的出口价格的基础上，为其计算单独的倾销幅度，这对相关出口数据及证明文件有着较高要求。面对这样的情况，建议财务制度较为完善或具备明显产品优势的企业提出新出口商复审申请，尽量避免陷入耗时耗力却得不到更优惠税率的困境。

另外，一些程序上的因素也会对新出口商的申请结果造成影响。例如，因反倾销措施的到期而终止新出口商复审的调查。在欧盟对中国进口镁砖征收反倾销税一案中，欧委会裁定终止反倾销日落复审调查，结束反倾销措施，同时决定终止新出口商复审调查[19]。此外，申请人正式撤销申请，也会使欧委会作出终止审查的决定。2020年，在对华进口自行车征收反倾销税一案[20]中，欧委会裁定，因申请人撤销申请而终止新出口商复审的调查，对申请人适用全国性统一税率。

欧盟新出口商复审制度作为对反倾销原审调查的补充，是为原审中没有倾销行为的新出口商提供的一种不完全的法律救济，确保了新出口商的公平待遇。我国遭遇反倾销调查的涉案新出口商应善于利用这一制度，抓住重获欧盟市场的机会。同时，各地方政府在寻找出口新增长点时，也可以梳理一下已征税案件的情况，对于能够通过新出口商制度申请到较低税的案件，提醒或组织原案中没有出口的企业积极行动。

[1] 来源：欧盟官网 https://tron.trade.ec.europa.eu/investigations/search

[2] Council Regulation (EEC) No 1768/89

[3] Council Regulation (EEC) No 3522/90

[4] Council Regulation (EC) No 3283/94 of 22 December 1994

[5] 来源：欧委会官网 https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_151019.pdf

[6] Council Regulation (EC) No. 2143/2004

[7] Council Regulation (EC) No. 2744/2000

[8] “EU Anti-Dumping and Other Trade Defence Instruments”第六版，Van Bael & Bellis编制, 第493页。

[9] “EU Anti-Dumping and Other Trade Defence Instruments”第六版，Van Bael & Bellis编制, 第493页。

[10] Commission Implementing Regulation (EU) 2018/1121

[11] Council Regulation (EC) No. 1950/97，

[12] Council Implementing Regulation (EU) No. 295/2013

[13] Council Regulation (EC) No. 823/2004

[14] Council Implementing Regulation (EU) No 2021/1821

[15] Council Implementing Regulation (EU) No 946/2014

[16] Council Implementing Regulation (EU) No 569/2014

[17] Council Implementing Regulation (EU) No 2022/619

[18] Council Regulation (EC) No 727/2008

[19] Council Implementing Regulation (EU) No. 616/2011

[20] Council Implementing Regulation (EU) No. 2020/966