2019年12月28日《证券法》的修订，将行政和解制度在法律层面进行了规定，正式将证券期货行政和解引入我国的证券期货行政执法中。2021年10月26日，国务院发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（以下简称《实施办法》），自2022年1月1日开始实施。2022年1月1日，证监会发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》（以下简称《实施规定》），证监会、财政部发布《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》（以下简称《承诺金管理办法》），对承诺制度的具体运用进行了详细的规定，并自发布之日起开始实施。

行政执法当事人承诺是指“国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可，当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式。”（《实施办法》第二条）。具体表现为经当事人的申请，证券监督管理机构与当事人协商沟通并充分考虑各种因素后签署“承诺认可协议”，当事人履行协议，向证券监督管理机构缴纳承诺金用于各项赔偿，其本质上是一种行政和解制度。

证券期货行政和解制度虽然在我国是新型的行政执法方式，但在资本市场发展历史悠久的国家中，已经是非常成熟的制度，并且得到了很好的运用，比如美国。美国证监会（SEC）《行为规范》(Rules of Practices)第240条“和解”(settlement)，对证券执法和解的适用(availability)、程序(procedure)以及和解动议的约因(consideration of offers of settlement)等作了专门规定，建立起了相对完善的证券执法和解操作规范。此外，SEC执法部《执法手册》(Enforcement Manuel)也多处 规定了证券执法和解相关程序。[1]根据美国证监会（SCE）执法部发布的执法年报，2019年财年，SEC累计对862件证券违法案件采取了执法行动，涉及作出和解决定的案件数量为548件，其中通过行政程序和解480件，通过民事诉讼程序和解68件[2]，由此可见行政和解制度在美国证券期货执法中占据了非常大的比例。

早在2015年，证监会在证券期货领域试点行政和解制度，并于2015年2月17日发布了《行政和解试点实施办法》（以下简称《试点实施办法》），2015年3月29日开始实施；2015年2月28日，证监会、财政部发布《行政和解金管理暂行办法》（以下简称《和解金暂行办法》），2015年3月29日开始实施。该制度作为试点办法，制度制定和实际操作扔处于摸索状态，因此该制度实施后，并未取得很好的效果，采取行政和解的案件寥寥无几。

2019年12月28日《证券法》修订，对证券期货行政和解承诺制度进行了原则性规定（《证券法》第一百七十一条），并授权国务院制订具体办法。2020年8月7日证监会发布《证券期货行政和解实施办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，但此后并未推出正式文件。2021年10月26日，国务院发布《实施办法》，自2022年1月1日开始实施。2022年1月1日，证监会发布《实施规定》，证监会、财政部发布《承诺金管理办法》，对承诺制度的具体运用进行了详细的规定，并自发布之日起开始实施。上述法规实施后，2015年2月17日证监会发布的《试点实施办法》，2015年2月28日证监会、财政部发布的《和解金暂行办法》同时废止。

本次国务院、证监会出台的行政执法承诺制度，在诸多问题上都有很多的变化和进步，并且也给证券期货行政和解提供了有效的操作方法，主要特点具体如下：

（一）适用范围变化

2015年出台《试点实施办法》对行政和解的适用范围有明确的规定。适用范围仅包括“虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为”，并且需要符合“案件事实或者法律关系尚难完全明确”的条件。另外，证监会派出机构负责查处的案件，试点期间不适用行政和解程序。

而本次出台的《实施办法》扩大了适用范围，采用负面清单（《实施办法》第七条）的方式，对负面清单之外的国务院证券监督管理机构发出案件调查法律文书的案件均可以适用承诺制度。并且，证监会派出机构查处的案件也可适用承诺制度。

因此，证券期货行政和解的适用范围不再只有无法认定事实或者法律关系的案件，事实及法律关系清晰的案件都可以适用。

（二）程序优化

1、申请时间提前

2015年的《试点实施办法》规定，证监会正式立案调查并且立案调查满三个月的案件才能申请行政和解。而本次出台的《实施办法》规定了当事人在接到案件调查法律文书后就可以申请行政执法当事人承诺，提前了当事人可以申请行政和解的时间。

2、程序明确

《实施办法》及《实施规定》明确规定了承诺制度的“当事人申请-受理（或不予受理）-与当事人协商沟通-与当事人签署承诺认可协议-中止调查-当事人履行承诺认可协议-终止调查”的一系列程序，明确了操作方式。

3、厘清各部门协调衔接

《实施规定》明确了各承诺办理部门、调查部门、审理部门之间的协调机制，承诺办理部门应当就承诺相关事项征求调查部门及审理部门的意见，调查部门及审理部门应给予反馈意见。调查部门及审理部门应该在承诺办理部门受理、与当事人签署协议、证监会出具终止调查决定书等程序发生时配合中止调查/审理，或终止调查/审理。

4、不构成自认违法行为

《实施办法》还明确了当事人提交的材料以及在沟通协商时所作的陈述，只能用于实施行政执法当事人承诺，从前述规定和整体法规的陈述上看，申请行政执法承诺不构成当事人自认违法行为，让当事人申请行政执法承诺没有后顾之忧；并且，国务院证券监督管理机构出具终止调查决定书后，对当事人涉嫌实施的同一个违法行为不再重新调查。

（三）信息披露与隐私平衡

2015年的《试点实施办法》中规定，证监会与行政相对人签订和解协议后，证监会应当依照规定公开行政和解协议的主要内容。虽然这样可以让公众及投资人了解行政执法的情况，做到了公开及信息透明，但毕竟和解协议并不是行政相对人对涉嫌违法行为的自认，对于行政相对人的隐私保护不利。

因此，本次《实施办法》及《实施规定》明确了承诺协议可以载明“保障当事人商业秘密、个人隐私等权利的措施”。并且，删去了公开协议主要内容的条款，规定了在中止调查、终止调查时证监会应公告，并且当事人应履行信息披露义务。这既保护了当事人的隐私又做到了公开、信息透明，符合资本市场的信息披露规定。

（四）投资者赔偿

1、明确投资者赔付机制

《实施办法》及《实施规定》明确投资者因当事人涉嫌违法行为遭受损失的，可以向承诺金管理机构申请合理赔偿，也可以通过依法对当事人提起民事赔偿诉讼等其他途径获得赔偿。《承诺金管理办法》明确由中国证券投资者保护基金有限责任公司承担承诺金的管理职责并制定使用方案。这些规定都进一步优化了投资者赔偿程序，让投资者拥有更多更快的赔偿渠道。

2、避免当事人重复赔偿

《实施办法》及《实施规定》明确了承诺金管理机构向投资者支付的赔偿总额不得超过涉及案件当事人实际交纳并用于赔偿的承诺金总额。投资者已通过其他途径获得赔偿的，不得就已获得赔偿的部分向承诺金管理机构申请赔偿。该条款的规定，避免了当事人就同一事项既要履行民事赔偿又要履行承诺金赔偿的重复赔偿的可能。

本次国务院、证监会等出台的证券期货行政执法当事人承诺制度无疑是我国证券期货行政执法在执法形式及执法目的上的重大发展。

《实施办法》第五条从正面规定了证券监督管理机构调查的案件均可适用承诺制度，“当事人自收到国务院证券监督管理机构案件调查法律文书之日至国务院证券监督管理机构作出行政处罚决定前，可以依照《证券法》等法律和本办法的规定，申请适用行政执法当事人承诺。国务院证券监督管理机构应当在送达当事人的案件调查法律文书中告知其有权依法申请适用行政执法当事人承诺。”

《实施办法》第七条从负面规定了五种不能申请行政执法当事人承诺的情形，并规定了国务院证券监督管理机构基于审慎原则认为的不能适用的兜底条款，分别是“因证券期货犯罪被判处刑罚未逾3年，或因证券期货违法行为受到行政处罚未逾1年”、“涉嫌证券期货犯罪，依法应当移送司法机关处理”、“涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣”、“已提出适用行政执法当事人承诺的申请但未被受理，或者其申请已被受理但其作出的承诺未获得国务院证券监督管理机构认可，没有新事实、新理由，就同一案件再次提出申请”、“因自身原因未履行或者未完全履行经国务院证券监督管理机构认可的承诺，就同一案件再次提出申请”、“国务院证券监督管理机构基于审慎监管原则认为不适用行政执法当事人承诺的其他情形”。

虽然根据上述规定，只要不是负面清单里的情形，当事人都可以申请行政执法当事人承诺，但是在《实施规定》第三条第二款规定，对于未经过必要的调查的案件，当事人提交行政执法当事人承诺申请材料的，不予接收。因此，虽然《实施办法》和《实施规定》删除了2015年出台的《试点实施办法》的“立案调查满三个月的案件才能申请行政和解”的规定，但是仍在原则上规定了在当事人申请行政执法承诺之前，案件必须经过必要的调查。

因此，当事人申请行政执法承诺应不属于负面清单中的情形，并且案件已经经过必要的调查。

根据《实施办法》和《实施规定》，证监会设立行政执法当事人承诺审核委员会（以下简称“委员会”），负责组织开展行政执法当事人承诺工作，并就受理行政执法当事人承诺申请、签署承诺认可协议、中止或者终止案件调查等重大事项进行集体决策。委员会下设行政执法当事人承诺审核办公室（以下简称“办公室”），负责办理行政执法当事人承诺具体工作，具体程序如下：

《实施办法》和《实施规定》在程序上明确了行政执法当事人承诺制度的流程，让当事人申请有法可依，有章可循。

本次国务院、证监会出台的行政执法当事人承诺制度，在一定程度上解决了一些调查有难度、处罚有难度的案件的处理，也丰富了行政执法的手段，给涉嫌违法的当事人有了弥补违法的机会，也给了投资人更多获取赔偿的渠道，是我国行政和解以及资本市场监管的重要发展。相信在不久的将来，越来越多的行政案件会采用行政执法当事人承诺制度，并且相信证券监督管理机构会在不断实践中完善行政执法当事人承诺制度。

注释：

[1]参见高振翔、陈洁《美国证券和解制度镜鉴》，《证券市场导报》2020年第11期。

[2]参见高振翔、陈洁《美国证券和解制度镜鉴》，《证券市场导报》2020年第11期。