【摘要】当前，国际碳关税立法加速演进，欧盟、美国等发达国家通过单边碳壁垒重塑贸易规则。欧盟《碳边境调节机制》（CBAM）于2023年5月正式实施，美国《清洁竞争法案》（CCA）等提案采用“相对碳排放量”标准。全球碳关税呈现“俱乐部化”趋势，七国集团推动碳关税联盟，加剧发展中国家供应链压力。与此同时，中国正构建“碳市场+碳税+碳足迹”立体化政策体系应对挑战。未来需加速完善“双轮驱动”机制：通过碳税对冲国际碳壁垒，依托碳市场扩大行业覆盖；企业需建立国际标准碳核算体系，以绿电认证降低间接排放。律师服务可助力企业构建跨境合规路径，参与国际规则谈判，探索司法反制措施，将中国碳治理实践转化为全球规则话语权，维护贸易公平与气候治理协同发展。

【关键词】碳关税 立法历程 政策现状 绿色发展 法律新需求

（一）国际气候治理进程中碳关税的立法历程发展演变

碳关税的立法进程折射出全球气候治理的深层博弈。自2007年法国首次提出对未签署《京都议定书》国家征收碳关税的设想后，欧盟便成为这一政策的主要推动者。欧盟谋定内部碳市场的建设，同时探索碳关税的制度设计。2021年成为碳关税立法的关键转折点。欧盟委员会正式提出“碳边境调节机制”（CBAM），将钢铁、水泥、铝等五大高耗能行业纳入征税范围，并设定2023—2025年过渡期。这一机制要求进口商根据欧盟碳价与原产国碳价的差额购买排放证书，旨在消除“碳泄漏”风险并保护本土产业竞争力。与此同时，美国拜登政府调整气候政策，明确支持碳关税，宣称将对减排不力国家的进口商品征税，与欧盟形成协同态势。英国、加拿大、日本等发达国家也相继表态支持，形成发达国家阵营的碳关税共识。欧盟的立法进程充满内部博弈。欧洲议会主张强化征税力度，将间接排放纳入核算并缩短过渡期，而欧盟理事会则倾向渐进式推进，平衡成员国利益。最终，2023年5月，CBAM正式生效成为欧盟法律，计划2026年全面实施。这一机制不仅是欧盟气候政策的延伸，更标志着全球贸易规则向低碳化转型的重要一步。然而，碳关税的合法性与公平性争议持续发酵。发展中国家普遍反对其单边主义色彩，认为其违背《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则，并可能加剧国际贸易失衡。中国作为全球最大出口国，多次强调碳关税是披着环保外衣的贸易保护主义，主张通过多边谈判解决气候问题。同时，中国加速国内碳市场建设，推动绿色技术创新，并通过“一带一路”倡议支持发展中国家低碳转型，以实际行动参与全球气候治理。

当前，碳关税从理论争议转向制度实践，但其对全球贸易格局和气候治理的影响仍具有不确定性。如何在减排目标与发展权之间寻求平衡，避免碳关税演变为新型贸易壁垒，成为国际社会面临的共同挑战。未来，唯有坚持多边主义原则，完善全球碳定价机制，才能真正推动气候治理与经济发展的协同共进。

表一：近年来国际重要的有关碳关税的立法政策

（二）国际碳关税的发展演变

在全球能源转型与气候治理体系重构的背景下，碳排放权已成为国际贸易领域的核心竞争要素。以欧盟碳边境调节机制（CBAM）为代表的新型贸易壁垒，正在重塑全球价值链分工格局。这种由发达国家主导的气候政策“俱乐部化”趋势，通过构建区域性碳关税联盟，形成了具有排他性的绿色贸易壁垒体系。目前，各国设置“碳壁垒”的做法蔚然成风，对全球大力发展可再生能源的一致目标和全球贸易造成了影响。英国政府在2024年10月30日宣布了与欧盟相似的CBAM实施计划，预计将在2027年生效。2023年3月30日，澳大利亚政府修订了《保障规则》，提出要应对碳泄漏并出台相关碳边境与调节机制、碳排放相关标准以及受碳壁垒影响的企业支持性政策等。此外，美国、加拿大、日本等国政府都在不同场合表达了对碳关税的支持与肯定，并加紧酝酿自身的碳关税方案，以应对气候变化和促进绿色低碳经济的发展。然而，这种演进方式实际上是违背了碳关税设立的应有之义，与其为了应对气候变化，促进全球经济向着高端低耗的初衷背道而驰。

未来，在各国间寻求维护气候正义与保障发展权益间的平衡，建立更具包容性的国际碳定价机制，完善气候融资与技术转移体系，将是破解碳关税困局，发挥其该有的设立优势的关键所在。

（一）欧盟碳边境调节机制（CBAM）

1.欧盟碳边境调节机制（CBAM）概述

碳边境调节机制（carbon border adjustment mechanism，CBAM），也称碳纳入机制（carbon inclusion mechanism），俗称“碳关税”（carbontariff），主要是针对进口产品，对其所隐含的与碳排放相关的税收政策。其核心逻辑是：一国对进口产品按其生产过程中的碳排放强度征税，以平衡本国与外国企业在碳成本上的差异，避免“碳泄漏”，即高碳产业向环保标准较低的国家转移。征收碳关税核心目的在于，通过对进口产品的碳排放进行定价，促使进口商和生产商采取更积极的减排措施，以降低全球温室气体的排放总量。

2.CBAM实施目的

CBAM的设计体现了欧盟在应对气候变化问题上的预期目的。欧盟想通过市场手段维护自身经济利益，同时更进一步地重构推动全球气候治理体系向更有利于欧洲的方向发展。因此，CBAM实施的目的在于：首先，确定碳泄漏的风险。在全球气候政策差异化背景下，部分非欧盟国家尚未建立完善的碳定价体系。该机制通过对进口产品隐含碳排放实施等价调节，防止欧洲企业因成本差异将高碳产业转移至碳约束宽松地区，从而确保欧盟气候政策的完整性与减排目标的实现。其次，保护欧盟境内企业的国际竞争力及争夺全球气候治理话语权和规则制定权。通过构建公平的碳成本框架，既避免欧盟企业因承担额外碳成本而削弱国际竞争力，又可借助碳边境调节工具提升欧盟在全球气候治理中的规则制定权，推动形成符合其气候战略的国际标准体系。最后，通过碳边境调节形成的财政收入，将定向投入于欧盟低碳技术研发、清洁能源基础设施建设等领域，构建“碳关税征收+资金反哺+产业升级”的可持续发展的闭环，为欧盟产业绿色转型提供持续动力。

3.CBAM出台对我国企业碳足迹产品与国际衔接的挑战

除电力行业外，我国涉及的其他行业，包括水泥化肥、氢、钢铁和铝行业在内，现阶段相应产品出口欧盟需申报直接和间接排放数据。根据CBAM中的相关规定，对于过渡期应实施的相关政策，对涉及的行业产品的隐含碳排放将按生产者的实际排放来计算，对于产品生产过程中使用电力造成的间接排放量，则可采用实际的电力排放因子计算；若无法提供具体数据，则采用默认值进行计算。该默认值将依据出口国的平均排放强度确定，可参考国际能源署公布的电力排放因子、各国平均电网排放因子，或者当边际机组为火电时的平均排放因子。因此，对于产品生产使用绿色电力的，若电力由自备可再生能源电厂，或由欧盟认可的PPA方式提供，则产品的电力间接碳排放可计为零。值得关注的是，CBAM机制与欧盟碳市场深度绑定。尽管现阶段仅涉及直接碳排放定价，但过渡期内已要求进口商按季度报告全口径排放数据。

随着政策演进，间接排放纳入核算的可能性显著增加。然而，当前核算边界的扩展范围、数据追溯机制及排放因子确定方法等关键要素仍存在较大政策不确定性，这对我国出口企业的数据管理能力、供应链协同水平及绿色电力采购策略提出了系统性挑战。

（二）美国CBAM相关政策与提案

1、行业范围

美国的碳边境调节机制（CBAM）相关法案，其适用范围广泛，涵盖了初级产品和制成品。在众多提案中，铝、水泥、玻璃、钢铁、塑料、石化等行业的初级产品和制成品均被纳入征税范围。

表二：美国CBAM相关政策及主要内容

2、间接排放核算体系的分析

根据《外国污染费法案》（FPFA）的规定，温室气体排放强度的核算体系中既包含生产环节的直接排放，也涵盖能源消耗等过程产生的间接排放，同时还纳入了供应链上游环节的排放数据。相比之下，《清洁竞争法案》（CCA）构建的核算框架要求在国内生产商核算直接排放的基础上，特别将外购电力产生的间接排放纳入强制披露范围。这种制度设计既体现了国际气候政策的协同性，又保持了国内立法的针对性特征。

实际上，两大法案在核算标准上呈现显著差异，为我们确立核算体系时提供较为全面的考虑范围。FPFA采用全生命周期评估方法，将产品从原材料开采到废弃物处理的完整链条纳入考量，其核算范围覆盖产品供应链的所有环节。而CCA则聚焦于生产企业的能源消费结构，通过追踪外购电力的来源，建立动态排放因子数据库。这种差异反映了立法者对污染责任分配的不同认知：前者强调生产者责任延伸原则，后者则侧重能源消费端的减排导向。

3、豁免条款具有较强的针对性

美国《清洁竞争法案》（CBAM）豁免条款的制度设计呈现出显著的针对性特征，其引入了“碳俱乐部条款”。尽管该条款可能与世贸组织的非歧视原则相悖，但它赋予财政部部长一项权力，即对于实施碳定价政策的国家，可对其进口商品减免部分或全部费用。据此推测，欧盟产品有望获得费用减免资格。此外，该法案还规定，根据《对外援助法》第124节定义的相对最不发达国家，若其初级产品产量占全球出口总额的比例不超过3%，则可免缴碳费用。《外国污染费法案》（FPPA）的豁免条款的涉及尽显“美国优先”理念。在气候政策层面，仅当进口商品的国内外温室气体排放强度差距控制在10%以内时，才免征税款；其余豁免情形则更偏向于贸易政策考量。

事实上，这一类颇具明显倾向的豁免条款在实施过程中极容易引发争议。若没有第三方评估机构对政策执行的透明度和公正性提供担保，豁免条款的实施效果的有效性会存在巨大争议。究其原因，这种制度设计上的本质依据是全球气候治理体系中责任共担原则与国家利益诉求之间的深层矛盾。

（三）欧盟与美国的碳边境调节机制比较

1.碳边境调节机制的制度设计对比

在碳边境调节机制的制度设计方面，欧盟与美国呈现出显著差异。欧盟的碳边境调节机制（CBAM）在覆盖范围上存在明确限制，其豁免条款仅适用于已加入欧盟碳市场的非欧盟成员国，以及与欧盟建立碳市场连接机制的国家。相比之下，美国《清洁竞争法》（CCA）构建了更为宽泛的适用体系。CCA不仅将监管对象延伸至境外生产商，形成跨境碳约束机制，还特别设置了针对最不发达国家的差异化豁免政策。从政策功能层面分析，欧盟的CBAM机制在实施过程中更倾向于发挥关税壁垒的作用，通过价格调节手段保护欧盟内部市场；而美国的CCA则试图通过构建跨境碳定价体系，推动全球低碳技术标准的形成。

2.征收范围

欧美在征收范围上均着重关注碳泄漏风险较高以及碳排放强度较大的行业。其长远目标是在2025年之前将下游产品纳入征税范畴，并计划在2030年之前将所有相关行业整合进欧盟碳市场体系中。相比之下，美国的《清洁竞争法》（CCA）在2024年和2025年期间的征税范围将涉及21个行业的相关产品，主要聚焦于碳密集型行业的初级产品。从2026年起，美国CCA对进口产品的征税范围将得到进一步拓展，将涵盖下游的制成品，若进口产品中包含超过500磅的CCA纳管产品，也将被纳入征税范围。到2028年，这一标准将更加严格，降至100磅。

3.征收标准

欧盟的CBAM体系遵循“绝对碳排放量”准则，对进口商品在生产流程中产生的直接及间接排放总量均征收边境碳税。相反，美国的CCA体系则依据“相对碳排放量”标准运作，对于进口产品，若其碳排放量超出美国同类产品的平均碳含量（即基准值），则将对该超出部分进行征税，税费的具体数额则根据产品实际碳排放量与美国基准值之间的差额来决定。

欧美碳关税政策设计的差异导致其产生的影响大相径庭。从客观效果来看，欧盟的碳边境调节机制（CBAM）促使各国碳价上升，使其与欧盟碳价持平或趋于接近。因为在计算边境碳税时，欧盟会从进口产品的税费中剔除其在本国已支付的碳价部分。所以，只要中国的碳价与欧盟碳价保持一致，就可以避免缴纳碳关税。相比之下，CCA并不关注外国碳价，不论美国国外生产者还是美国国内生产者，只要是高排放，就予以相应的惩罚。

（一）国际碳关税实施背景下的我国碳关税制度设计及动因分析

1.我国开征碳税的必要性

开征碳税是应对欧盟碳关税的战略选择。欧盟碳边境调节机制（CBAM）设置了碳关税抵免规则，允许进口商抵扣在原产国已支付的碳定价成本。当前我国碳排放权交易市场尚未获得欧盟互认，出口企业无法通过现有碳市场定价获得抵免。相较于碳市场的间接定价机制，碳税作为显性税收工具具有可直接抵扣的制度优势。随着欧盟免费碳配额将于2034年完全取消，我国出口企业面临的碳关税成本将显著上升。通过开征碳税构建可抵免的碳排放成本体系，能够有效对冲欧盟碳关税对实体经济的冲击，维护外贸竞争力。

从国内情况出发，我国现有碳市场覆盖约51亿吨二氧化碳当量，主要集中于电力、钢铁等重点排放行业。碳税可有效填补中小型企业、建筑交通等领域的治理空白，形成“碳市场+碳税”的双轨治理格局。通过差异化税率设计，能够精准引导能源结构转型，加速清洁能源替代进程。这种价格机制与行政手段协同发力的模式，将为实现2030年碳达峰、2060年碳中和目标提供双重制度保障。

2.我国碳关税立法成果

我国正在建立以碳排放权交易市场为核心的减排体系。以《碳排放权交易管理暂行条例》（下文简称：条例）总纲，发布了登记、交易、结算三项规则，同时组织制修订了碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等规范性文件。这些文件与《条例》共同构建了一个涵盖“行政法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的多层级制度体系。

《条例》首次以行政法规的形式明确了碳排放权交易及相关活动的制度框架。它细化了国家和地方生态环境主管部门在重点排放单位名录确定、排放数据报送与年度报告核查、配额分配和清缴、市场交易等关键环节的重点管理事项。同时，厘清了重点排放单位、注册登记机构、交易机构以及第三方技术服务机构等在支撑保障市场运行中的作用，并明确了对未按期足额清缴配额、碳排放数据弄虚作假等行为的处罚规则。条例用实施精准且有力的监管，保障碳排放权交易市场的健康发展。

碳排放权交易与温室气体自愿减排相互补充、紧密衔接，共同构成了碳排放管理的核心内容。基于此，刚刚施行的《上海市碳排放管理办法》（下文简称：办法）适用于本市地方碳排放配额管理、温室气体自愿减排以及相关的交易活动及其监督管理。同时，《办法》明确指出，对于纳入全国市场的碳排放权交易、温室气体自愿减排交易及相关活动的监督管理，应按照国家的相关规定执行，尤其针对碳排放配额的管理。《办法》中规定，碳排放配额的取得、变更、清缴、注销等关键环节，均需通过碳排放配额注册登记系统进行登记。这一规定实现了碳排放配额管理的信息化、规范化和透明化，有助于提高管理效率，确保碳排放配额的流转和使用符合相关规定，为碳排放权交易市场的稳定运行提供有力支撑。明确碳排放配额采取免费和有偿相结合的方式进行分配，并对纳管单位合并、分立后的配额承接作出规定；明确纳管单位的配额清缴义务，以及关停和迁出时的处理。

表三：我国现阶段的立法成果及政策文件

在促进我国碳关税法律体系走向完善，并实现与国际衔接的过程中，必然将催生大量的新兴法律服务需求，其中涵盖了国际规则解读、跨境交易合规、碳金融产品设计等领域。法律专业人士若能提前布局碳税、碳交易相关研究，不仅能深度参与国内碳市场规则完善与项目实践，还可借助企业出海，在跨国企业碳合规、国际争议解决等场景中发挥关键作用。

我国虽已初步构建碳排放权交易市场框架，但与国际碳关税规则对接仍存在显著法律真空。以《碳排放权交易管理暂行条例》为核心的制度设计尚未完全覆盖碳关税所涉的国际贸易维度，企业跨境碳成本核算体系、碳价互认机制、争议解决路径等关键环节仍处于政策探索期。这种制度性落差不仅导致我国出口企业面临欧盟碳关税的合规风险，更可能削弱我国在全球气候治理中的话语权。当前亟须从立法完善、企业合规建设、法律服务创新三个维度系统推进碳关税领域的规则衔接与制度协同，这既是应对国际碳壁垒的现实需求，更是构建新发展格局的战略选择。

（一）我国碳关税法律体系的亟待完善以及与国际贸易规则的对接缺口

欧盟CBAM机制以产品全生命周期碳排放核算为核心，要求进口商提供经第三方核查的碳排放数据，并接受欧盟碳价水平的成本调节。反观我国现行《碳排放权交易管理暂行条例》主要针对境内重点排放单位，对产品碳足迹核算、跨境数据互认、碳税抵免机制等关键要素缺乏明确规定。这种制度上的差异导致我国碳市场覆盖行业范围与欧盟CBAM管控的六大高碳行业存在显著错位，企业难以通过国内碳市场机制完全对冲跨境碳成本。另外，生态环境部等15部门联合发布的《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》虽提出构建产品碳标识认证制度，但具体实施规则尚未与国际主流标准接轨。以电力间接排放核算为例，欧盟对非物理直连的电力采购仅认可特定排放因子，而我国电网平均排放因子尚未建立国际互认机制，这种技术标准差异可能使企业实际碳成本被高估。更值得注意的是，最高人民法院关于碳排放数据造假的司法解释虽强化了数据真实性保障，但碳关税争议涉及的跨国司法协作、第三方核查机构资质互认等深层次问题仍未突破法律规制边界。

（二）碳关税法律服务的专业化发展面临巨大机遇与挑战

随着欧盟CBAM正式实施日期的临近，企业合规需求呈现爆发式增长，律师服务必须实现从传统贸易法向气候、能源、贸易、税收等交叉领域的跨越。例如：碳数据合规审查将会在未来成为出口企业标配服务，律师需协助企业建立符合欧盟CBAM标准的碳排放监测计划，规范数据采集、传输、存储全流程的法律风险点。尤其在我国碳关税法律体系与国际标准衔接有所不足的情况下，碳关税申报争议解决需求或将激增，包括针对欧盟进口商不合理碳价主张的异议程序、碳足迹核算方法学的司法挑战、反补贴调查中的碳成本抗辩等。

（三）面向碳关税时代的法律能力建设亟待体系化推进

构建具有国际竞争力的碳关税法律服务能力，需要制度环境、专业人才、技术工具的三重支撑。在政策层面，司法部应会同生态环境部、商务部等部门实时关注国际碳关税市场动态，定期发布重点行业合规指引。在教育层面，高校法学院需增设气候法与国际贸易法交叉学科，培养熟悉碳税监测、报告、核查体系的法律复合型人才。在技术层面，律所应当研发碳关税模拟计算系统，集成主要国家的税率算法和豁免规则，提升法律服务的精准度和响应速度。某国际仲裁机构开发的碳关税案例数据库，已实现基于人工智能的类案检索和风险预警，这种技术赋能模式显著提升了律师应对复杂争议的效率。碳关税法律服务的专业化程度将成为衡量我国涉外法治建设水平的重要标尺，更是维护国家经济安全不可或缺的战略能力。

在全球气候治理体系重构的关键时期，我国正面临欧盟碳边境调节机制（CBAM）等单边气候政策的系统性挑战。作为全球最大的碳排放权交易市场，我国依托碳市场建设积累的制度优势与制造业绿色转型实践经验，完全有能力通过法律制度创新供给实现战略突破。

基于此，加快构建既符合国际气候治理规则又具有中国特色的碳关税法律框架已成为当务之急。当前，我国已初步形成以《碳排放权交易管理暂行条例》为核心的制度体系，但在边境碳调节机制设计、碳关税征收标准、国际规则衔接等关键领域仍需系统性立法突破。特别值得关注的是，碳市场法律服务领域存在显著发展空间，在跨境碳合规、碳金融创新等领域法律人才和实务经验储备不足。在此背景下，深度参与碳关税有关法律服务既是法律行业服务国家战略的历史机遇，更是专业人才在新兴领域构建竞争优势的重要路径。

本文撰写张其姝、孙博宁亦有贡献