因俄乌冲突，美国采取了一系列对俄措施。首先则是美国总统签署了四项行政命令，该等行政命令旨在提纲挈领地规定以禁止特定涉俄行为，并以协调各政府部门（美国商务部、财政部等）在该行政命令项下的进一步联合细化行动。

对于中国企业而言，若是中国企业存在涉俄交易，例如货物交易中，货物的目的地是俄罗斯，或者货物成分的来源地是俄罗斯，或者在俄存在项目；或者涉及飞机、航空业的服务贸易中涉及俄罗斯；或投融资项目中涉俄企业/金融机构；那么，在什么情况下，中国企业的该等涉俄交易要关注美国具有长臂管辖性质的出口管制与经济制裁规定？换句话说，什么情况下，中国企业涉俄交易落入美国长臂管辖范围？

因此，本文将重点分析美国对俄罗斯制裁措施，以及该等措施中的长臂管辖，并相应给中国企业提供必要的初步应对合规建议。

本文将分成四个章节，进行系列介绍，包括：

• 系列一：美国总统签署的行政命令

• 系列二：了解美国商务部工业安全局（BIS）对俄管制新规，以及，判断：什么情况下，中国企业会被美国商务部出口管制长臂管辖？

• 系列三：了解美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）对俄制裁新规，以及，判断：什么情况下，中国企业会被美国财政部经济制裁长臂管辖？

• 系列四：中国企业的应对合规措施

(一)  美国财政部针对俄罗斯的经济制裁新规（金融机构、金融服务部门）

1. 《第1A号指令》

美国时间2022年2月22日，美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）根据《第14024号行政命令》发布《第1A号指令》（《Directive 1A》），“禁止与俄罗斯联邦的某些主权债务有关交易的规定”。制裁内容如下所示：

• 确定俄罗斯联邦中央银行（Central Bank of the Russian Federation）、俄罗斯联邦国家财富基金（National Wealth Fund of the Russian Federation）和俄罗斯联邦财政部（Ministry of Finance of the Russian Federation）是俄罗斯联邦政府的政治分支、机构或工具。除非在法律规定的范围内，或者得到OFAC的许可或其他授权，禁止美国金融机构从事下列活动：

  (1)  截至2021年6月14日，参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部在2021年6月14日之后发行的卢布或非卢布计价债券的一级市场。

  (2)  截至2021年6月14日，向俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部出借卢布或非卢布计价资金；及

  (3)  自2022年3月1日起，在二级市场参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部在2022年3月1日之后发行的卢布或非卢布计价的债券。

• 与被确定为受本指令禁止的实体进行的其他所有活动，或涉及其财产或财产权益的其他所有活动，都是允许的，只要该等活动不被法律、本指令或OFAC实施的任何其他制裁计划所禁止。

• 除非法律另有规定或OFAC许可或另行授权，否则还禁止下列行为：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免为目的、导致违反或试图违反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何为违反本指令的任何禁令而形成的阴谋。

2.  《第2号指令》

美国时间2022年2月24日，美国财政部OFAC根据《第14024号行政命令》发布《第2号指令》（《Directive 2》），“禁止有关代理账户或应付款账户以及处理涉及某些外国金融机构的交易的规定”。具体制裁内容如下所示：

• 除非在法律规定的范围内，或者得到OFAC的许可或其他授权，禁止美国金融机构从事下列活动：

  (1)  为被确定为受本指令禁止的外国金融机构或代表其开立或保留往来账户或通付账户，或其财产或财产权益；以及

  (2)  涉及被确定受本指令禁止的外国金融机构或其财产或财产权益的交易的处理。

• 本指令的禁止性规定仅适用于美国金融机构为或代表外国金融机构开立或维持往来账户或通付账户，或处理涉及外国金融机构的交易。

• 根据《第14024号行政命令》第1(a)(i)条，本指令附件1所列的外国金融机构[1]在俄罗斯联邦经济的金融服务部门经营或曾经经营，或者是由一家或多家此类外国金融机构直接或间接、单独或合计拥有50%或以上股份的外国金融机构，受本指令的禁止规定管辖。

• 本指令的禁止规定应在以下时间生效：

  (1)  对于附件1所列的任何外国金融机构，从2022年3月26日东部夏令时间上午12:01开始；或

  (2)  对于被确定为受本指令禁止的外国金融机构，从该确定日期后30天的东部时间上午12：01开始。

3. 《第3号指令》

2022年2月24日，美国财政部OFAC根据《第14024号行政命令》发布《第3号指令》（《Directive 3》），“禁止与某些俄罗斯相关实体的新债务和股权有关的规定”。具体制裁内容如下所示：

• 除非在法律规定的范围内，或者得到OFAC的许可或其他授权，禁止美国主体或在美国境内进行下列活动：

  (1)  就《第3号指令》附件1中所列实体的新债务或新股权或其财产或财产权益而言，期限超过14天的新债务或新股权的所有交易、融资提供及其他交易，如果该等新债务或新股权是在26日东部夏令时间上午12:01或之后发行的；以及

  (2)  对于以其他方式被确定为受限于本指令禁止的实体的新债务或新股权，或其财产或财产权益，期限超过14天的新债务或新股权的所有交易、融资提供和其他交易，条件是该等新债务或新股权是在该等决定之日起30日东部时间上午12:01或之后发行的。

• 根据《第14024号行政命令》第1(a)(i)和1(a)(vii)条，本指令附件1所列实体[2]在俄罗斯联邦经济的金融服务部门经营或曾经经营，或由俄罗斯联邦政府拥有或控制或直接或间接为其行事或意图代表其行事，受本指令的禁止规定。

• 与被确定为受本指令禁止的实体进行的其他所有活动，或涉及其财产或财产权益的其他所有活动，都是允许的，只要该等活动不被法律、本指令或OFAC实施的任何其他制裁计划所禁止。

• 除非法律另有规定或OFAC许可或另行授权，否则还禁止下列行为：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免为目的、导致违反或试图违反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何为违反本指令的任何禁令而形成的阴谋。

4. 《第4号指令》

美国时间2022年2月28日，美国财政部OFAC根据《第14024号行政命令》发布了《第4号指令》（《Directive 4》），“禁止与涉及俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金和俄罗斯联邦财政部的有关交易规定”。具体制裁内容如下所示：

• 确定俄罗斯联邦中央银行（Central Bank of the Russian Federation）、俄罗斯联邦国家财富基金（National Wealth Fund of the Russian Federation）和俄罗斯联邦财政部（Ministry of Finance of the Russian Federation）是俄罗斯联邦政府的政治分支、机构或工具。除非在法律规定的范围内，或者得到OFAC的许可或其他授权，美国主体禁止进行以下活动：

  · 涉及俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部的任何交易，包括向这些实体转移资产或为这些实体或代表这些实体进行的任何外汇交易。

• 与被确定为受本指令禁止的实体进行的其他所有活动，或涉及其财产或财产权益的其他所有活动，都是允许的，只要该等活动不被法律、本指令或OFAC实施的任何其他制裁计划所禁止。

• 除非法律另有规定或OFAC许可或另行授权，否则还禁止下列行为：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免为目的、导致违反或试图违反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何为违反本指令的任何禁令而形成的阴谋。

(二) OFAC常见制裁种类

OFAC的制裁种类大致分如下四个种类：

1. 国别/区域制裁

2. 行业制裁（《行业制裁识别名单》，即：“SSI清单”），被列后果：

• 对在财政部部长根据《第13662号行政命令》确定，并且被列在《行业制裁识别名单》（以下简称为“SSI清单”）上的在俄罗斯经济部门运营的实体进行行业制裁。

• 禁止美国主体进行以及在美国境内与列于SSI清单上受相关指令约束的实体进行的某些特定交易。

• 若一个实体由一个或多个被列入SSI清单上的实体单独或合计直接或间接拥有50%或以上的财产和财产利益，也将受到制裁，无论该实体本身是否被列入SSI清单。

3.特定的制裁目标（特别指定国民和被隔离人员清单，即：“SDN清单”），被列后果：

• 无论这些被列在SDN清单的个人或实体位于哪里，SDN清单中的个人或实体，以及其直接或间接持有50%以上权益的实体，无论该等实体是否在SDN清单中单独列出其名称，均导致：

  · 受到OFAC管辖的主体被禁止在任何地方与该等主体进行交易。其中受到OFAC管辖的主体大多数情况下为美国个人/实体，但符合某些特定情况下也包括外国公司。

  · 该等被列个人或实体的资产也被“隔离”（又称“冻结”），意味着未经OFAC授权的前提下，该等个人或实体所持有的资产的所有权必须留在该等个人或实体，全面禁止任何形式的资产转让或交易。

4. 非SDN-基于菜单的制裁清单（Non-SDN Menu-Based Sanctions List ，即：“NS-MBS清单”）

OFAC会将特定被制裁实体的名称列入NS-MBS清单中，且同时会列特定的制裁种类以及主管机构。

(三)  一级制裁与次级制裁，以及中国企业与俄罗斯企业交易，需关注并评估次级制裁风险

1. 一级制裁：中国企业是否存在违反一级制裁的风险，看交易是否存在美国管辖连接点

(1)    什么是一级制裁？

一级制裁（Primary sanction）适用于在美国贸易制裁方面受到美国司法管辖的美国实体（含自然人）及非美国实体（若非美国实体本身或其拟定交易存在“美国司法管辖连接点，则非美国实体应当遵守美国贸易制裁相关法律）。

违反美国贸易制裁法律的后果，该等违反实体及其高级管理人可能会受到来自于美国政府的民事、行政、刑事处罚以及被列入SDN清单。因此，尤其是对于非美国实体而言，一级制裁的核心在于审核该非美国实体本身或拟定交易是否存在“美国司法管辖连接点”，从而被受到美国司法管辖。

(2) 一级制裁关乎“管辖”，那么，什么情况下，中国企业会被美国财政部经济制裁长臂管辖？

A. 通常情况下，美国个人/实体（合称U.S. Persons。在本部分中提及的个人/实体的含义与上述第一部分含义不同，上述第一部分提及的实体包含个人）必须遵守OFAC规定，包括所有美国公民和永久居住的个人/实体（无论他们身在何处）、美国境内的所有个人/实体，所有在美国注册实体及其外国分支机构。

B. 在特定的制裁规定中，应当遵守该等制裁规定的适用主体将比上述美国个人/实体（U.S. Persons）更广泛。

C. 外国个人或实体拥有的位于美国的财产，或者由任何美国个人/实体在世界任何地方拥有或控制的财产也受到OFAC的管辖。

D. 被指定为制裁对象，或该外国的个人/实体被列入SDN清单或其他限制清单。

E. 为与某些被制裁对象之间的交易，而提供重要物质支持、协助或便利的。

F.  与美国有必要的联系的非美国个人/实体。其中必要联系包括但不限于如下：

• (1) 根据美国司法部于2017年3月22日发布的公告，非美国个人/实体若从事涉及美国原产产品或受《美国出口管制条例》管制的产品的交易，亦应当遵守OFAC的规定。

• (2) 若非美国个人/实体在业务中使用美元进行交易，则该非美国个人/实体也会受到OFAC管辖。

• 例如，根据美国司法部于2015年3月的公告，总部位于德国法兰克福的德国商业银行（Commerzbank AG）以及其美国分支机构纽约分行受到了美国司法部的处罚，在该案中，德国商业银行承认其违反了《国际紧急经济权力法案》（the International Emergency Economic Powers Act或IEEPA），其纽约分行承认其违反了《银行保密法》（the Bank Secrecy Act或BSA），而被没收5.63亿美元，支付了7900万美元的罚款，并与OFAC及美联储达成了妥协协议。OFAC还处以德国商业银行高达2.586亿美元的罚款。值得关注的是，在该案中，德国商业银行被指控的并承认的其中之一的违法行为则是于2003年，两家伊朗国有银行通过该德国商业银行进行了美元清算业务。

2. 次级制裁：中国企业是否存在被次级制裁风险，需要综合评估交易本身

(1)  什么是次级制裁？

次级制裁（二级制裁，Secondary sanction）适用于在美国贸易制裁方面不受到美国司法管辖的非美国实体。因此，在特定情况下，尽管中国企业不受美国司法管辖，无需遵守美国贸易制裁法律，但其亦可能被美国政府施加二级制裁。

次级制裁导致的直接后果并不是如一级制裁那样受到民事、行政、刑事处罚。而是该实体本身（在少数情况下，连同该实体的高级管理人员）可能被OFAC列入SDN清单、禁止美国管辖范围内的外汇交易、拒绝美国进出口银行向其提供援助、拒绝发放美国出口许可证、拒绝给予美国金融机构的某些贷款、禁止美国政府采购等。

(2) 中国企业与俄罗斯企业交易，是否会存在被次级制裁风险?

• OFAC在制定制裁目标时，会根据外交政策和国家安全目标评估一系列因素。在隔离制裁方面，非美国主体可能会因与根据《第14024号行政命令》而被隔离制裁的主体的活动而面临制裁风险。根据《第14024号行政命令》，若非美国主体向财产或财产权益根据《第14024号行政命令》被隔离的主体，提供实质性的协助、赞助或提供经济、物质或技术支持，或者提供货物、服务，或者为某些特定的活动提供支持，则该等非美国主体可能被制裁。请参阅《第14024号行政命令》第1(a)(vi)和1(b)节。

• 通常而言，当在这些交易是由美国主体进行也不需要特定的许可证的前提下，非美国主体一般不会因为与受《第14024号行政命令》项下的指令禁令管辖的主体进行该等交易而面临美国隔离制裁的风险，非美国主体一般不会因为与被隔离的主体进行该等交易而受到《第14024号行政命令》规定的美国隔离制裁。然而，请注意，《第14024号行政命令》和《第14024号行政命令》项下的指令禁止任何逃避或规避、以逃避或规避为目的、导致违反或试图违反这些指令的任何禁令的交易，以及为违反这些指令的任何禁令而形成的任何共谋。OFAC不会将非美国主体通过用未受制裁人员替换受制裁供应商或服务提供商（包括金融机构）的方式视为“逃避或避免”美国制裁的行为。

敬请期待下期内容：《系列四：中国企业的应对合规措施》