《国有企业参股管理

暂行办法》

简析

第十二条 国有企业作为参股股东与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。

以非货币性资产作价出资的，应当以公允合理的方式确定国有资产价值。其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业应当及时了解情况，采取有效措施防范风险。

(1) 国企股东的出资顺序

对于国有企业作为参股股东时的出资顺序，参股新规有重大调整，新增了“不得先于其他股东缴纳出资” 这一要求，但“另有规定的除外”。该要求引申出了以下问题：

(i) 各方是否可以通过协议约定来规避本条规定？

(ii) 实践中应如何确保满足此要求？

(iii) 如果其他股东未按时出资，国有企业作为股东是否应该在缴款期限届满前先缴纳出资？

对于第(i)个问题，答案应该是不可以。该规定中除外情形仅是“另有规定的除外”，此处所指“规定”是法律法规的规定，不包括股东间或合作方之间另有的约定。

对于第(ii)个问题，在关于国资参股公司的投资协议或股东协议及配套交易文件(包括章程)中，可明确写明其他各股东方的出资时间应早于国有企业股东的出资时间，如可行的，应列明各方的具体出资时间，并设置必要的机制(例如违约机制、待补机制、紧急转让机制等)以督促其他各方及时出资。

对于第(iii)个问题，尽管参股新规明确国有企业不能先出资，但该要求无法以违反出资期限为代价来强行实现。如任何非国有企业股东一方未能按约定时间缴纳出资的，国有企业股东不能以另一方股东尚未完全出资从而以本条规定为由拒绝履行自身的按时出资义务。按照《公司法》第二十八条之规定，股东不按照章程规定缴纳出资的，除应当向公司足额缴纳外，还应当向已按期足额缴纳出资的股东承担违约责任。

(2) 其他股东未按约出资的防范

参股新规对于国有企业参股时的合资公司的财务状况风险防范要求较高。对于其他股东未按约定缴纳出资的情形，参股新规还要求国有企业“及时了解情况，采取有效措施防范风险”。

国有企业应如何在实践中满足此要求，存在一些尚待厘清的细节问题。例如，在各股东分期缴纳出资时，如何确保国有企业可及时了解其他各股东每次是否均已按时出资？如存在某个股东未按时出资，国有企业是否可以及如何采取哪些“有效措施”以达到“防范风险”？是否需要启动商务谈判、召开股东会议、发律师函、提起诉讼等措施？国有企业对于上述问题的解决方案是否需要落实到国有企业的参股管理制度中？解决方案如何落实到参股公司的制度性文件中？

这些细节问题在国有企业参股实践及设置参股管理制度时都可能会触及到，有待后续各方主体共同探讨和细化，积累实践经验。

第十三条 明确具体负责部门，对参股股权进行归口管理，建立参股经营投资台账，加强基础管理，全面准确掌握参股企业基本情况。

结合企业实际建立重要参股企业名单，将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理。

参股新规提出了要建立“参股经营投资台账”及“重要参股企业名单”。参股新规要求“全面”、“准确”掌握参股企业基本情况，对国有企业参与设立、持续监督和管理参股企业提出了较高的要求。只有国有企业积极主动行使管理权力，方可满足本条要求。

第十四条 依据参股企业公司章程，选派股东代表、董事监事或者重要岗位人员，积极发挥股东作用，有效履行股东权责。加强选派人员管理，建立健全选聘、履职、考核和轮换等制度，确保派出人员具备相应的专业素质和履职能力。

第十五条 国有企业向参股企业的派出人员应当认真勤勉履职，推动参股企业按照规定召开股东(大)会、董事会等研究决策相关事项，及时掌握并向派出企业报告重大事项，并定期向派出企业述职，每年至少1次。

第十六条 积极参与参股企业重要事项决策，对参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更、解散等事项，应当深入研究论证，充分表达国有股东意见。

(1) 关于人员选派

对于选派人员的要求，除了“轮换”外，参股新规新增了建立健全“选聘、履职、考核等制度”的要求，且进一步要求“确保派出人员具备相应的专业素质和履职能力”。国有企业建立参股管理制度时，需充分考虑关于人员选派的这些要求和机制。

(2)关于派出人员的履职

关于派出人员的勤勉责任更加具象，尤其在代表国有股东参与决策的重要事项范围，与央企参股旧规相比有了更明确的范围，包括“参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更、解散等事项”，且该等事项需“深入研究论证”，而不应仅是形式上直接投票表决。这就要求派出人员对参股企业的业务及重大事项均有深入了解，方能更好地代表国有股东发声。

第十七条 加强运行监测和风险管控，及时掌握参股企业经营情况，发现异常要深入剖析原因，积极采取应对措施，防范化解风险隐患。

发现可能导致企业生产经营条件和市场环境发生特别重大变化并影响企业可持续发展等重大风险或重大损失的，应当按照有关规定及时向同级国有资产监督管理机构报告。

第十八条 加强财务管控，及时获取参股企业财务报告，掌握财务状况、经营成果等信息，注重投资回报，根据公司章程等督促参股企业及时分红。

严格控制对参股企业提供担保，确需提供的，应当严格履行决策程序，且不得超股权比例提供担保。

对于投资额大、关联交易占比高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，应当加强风险排查。

无实质调整。

第十九条 建立参股经营投资评估机制，结合企业发展战略、主营业务等，加强对参股企业公司治理、盈利水平、分红能力、增值潜力、与主业关联度等的综合分析，全面评估参股经营投资质量。

根据参股经营投资质量评估等情况，对参股股权实施分类管控，并合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理，不断提高国有资本配置效率。

参股新规提出了要建立“参股投资评估机制”，评估内容较全面，包括参股企业公司治理、盈利水平、分红能力、增值潜力、与主业关联度等多个方面。意味着国有企业向参股企业的派出人员需对参股企业有相对全面且深入的了解，且需对其所处行业也应有必要的了解。

第二十条 按照国有产权管理有关规定，及时办理参股股权的产权占有、变动、注销等相关手续，按期进行数据核对，确保参股产权登记的及时性、准确性和完整性。

参股企业通过增资扩股引入其他投资者，国有股东应当在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见。

无实质调整。

第二十一条 加强无形资产管理，严格规范无形资产使用，有效维护企业权益和品牌价值。不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用。产品注册商标确需授权给参股企业使用的，应当严格授权使用条件和决策审批程序，并采取市场公允价格。

产权转让、企业增资导致国有企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用原国有企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以原国有企业名义开展经营活动。

无实质调整。

第二十二条 国有企业及其各级子企业领导人员在参股企业兼职，应当根据工作需要从严掌握，一般不跨级兼职，不兼“挂名”职务。确需兼职的，按照管理权限审批，且不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬，不得获取股权和其他额外利益；任期届满需要连任的，应当重新履行相关程序。

参股投资主体及其各级控股股东领导人员亲属在参股企业关键岗位任职，应当参照企业领导人员任职回避有关规定执行。

对于兼职的领导人员，其除了不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬，参股新规还增加了其不得获取股权。《暂行规定》未明确该条款针对的行为是直接持股还是间接持股，基于本规定的目的及出台背景，我们理解参股新规禁止兼职的领导人员以任何形式(例如代持、干股等形式)持有参股企业的股权。如国有企业在参股公司层面拟施行股权激励，可能与本条规定存在潜在冲突。

第二十三条 国有企业持股比例合计50%以上的参股企业，党建工作原则上由持股比例最大的国有股东或国有资产监督管理机构领导和指导为主，按照有关规定落实管党治党责任。

其他国有参股企业，国有股东应当加强对企业党建工作的领导和指导，推动党的组织和工作有效覆盖，充分发挥党组织和党员作用，确保党的领导和党的建设在参股企业得到充分体现，维护国有资产权益和社会公共利益，严防国有资产流失。

国有参股企业党组织关系、党建工作领导和指导责任归属国有资产监督管理机构或国有企业的，原则上应当保持稳定。

参股新规进一步强调了参股企业的党建工作，并补充以下两种情形时的处理方式：

(1)  对于存在多个国有企业作为股东时，党建工作的负责方；

(2)  在党建工作已由国有企业或国资监管机构负责时，原则上保持稳定。

第二十四条 除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。

第二十五条 加强研究论证，创新方式方法，合理选择股权转让、股权置换、清算注销等方式，清理退出低效无效参股股权。

充分发挥国有资本投资、运营公司作用，积极探索委托管理、集中打包、重组整合等措施，集中处置低效无效参股股权，提高处置效率，加快资产盘活。

第二十六条 退出参股股权应当严格执行国有资产监督管理有关规定，依法合规履行财务审计、资产评估和产权交易等程序，及时办理工商变更登记。

(1) 退出情形

对于从参股企业退出，参股新规增加了一个应触发退出的情形，即“与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势”。与其他触发退出的情形相比，该退出情形的判断标准相对较原则化，也进一步强调了国有企业参股的方向是聚焦主业。

(2) 退出方式

参股新规中关于退出的方式非常灵活，除了相对较常规的股权转让、股权置换、清算注销等方式外，还提出了“发挥国有资本投资、运营公司作用，积极探索委托管理、集中打包、重组整合等措施，集中处置低效无效参股股权”。国有资本、运营公司在协助国有企业退出参股企业方面籍此获得明确的政策支持，预计后续在退出参股企业时将会有很多创新的探索和实践。

第二十七条 国有企业应当将参股经营投资作为内部管控的重要内容，建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点的内控体系。

规范开展参股经营投资的审计监督，重点关注参股企业财务信息和经营情况，对各级企业负责人开展任期经济责任审计时，应当将参股投资、与参股企业关联交易等有关事项列入重点审计内容。

(1) 审计监督权

参股新规新增了要求“规范开展参股经营投资的审计监督，重点关注参股企业财务信息和经营情况”，并在第十条中也明确提及国有企业股东需享有审计监督的权利。

(2) 实践层面的落实

对国有企业参股的企业保留审计监督权，被明确的写入了国资监管文件，是新要求，实践层面可能存在一些困难待各方探讨和解决。由于国资股东只是参股投资，不具有实际控制力，其他各股东是否愿意配合，有待在实践中检验。

对于后续新设的参股公司，各方股东就此达成一致安排可能相对较容易，但对于已设立的参股公司，如此前国有企业作为小股东未享有审计监督权，后续再行主张，可能存在一定难度。

此外，现行《公司法》规定股东有权查阅财务会计报告、会计账簿，但未包括会计原始凭证，但如果无法查阅会计原始凭证，审计监督权就无法真正落实并得到有效保障，故如何保障对参股公司不具有控制力的固有企业股东享有实际的审计监督权，在实践层面值得予以关注。

第二十八条 国有资产监督管理机构应当建立健全参股监督管理工作机制，明确相关部门职责，加强协同联动，有效落实监管责任。

鼓励具备条件的国有资产监督管理机构建立健全在线监管平台，对国有企业参股经营投资进行实时在线监管。

参股新规新增参股监督管理工作机制及在线监管平台，待监管部门在实践层面实施。

第二十九条 国有企业参股经营投资中违反规定，造成国有资产损失或者其他严重不良后果的，应当按照有关规定对相关责任人给予严肃处理，并实行重大决策终身问责；涉嫌违纪违法的，移送有关纪检监察机关或司法机关严肃查处。

无实质调整。

第三十条 国有企业基金业务参股管理，另有规定的依其规定执行。

国有企业设立或参与的基金投资项目，大概率为参股(或参与份额)项目，此类项目目前通用的合作模式在多方面均难以按照参股新规的相关机制来实施。这些基金业务“另有规定的依其规定执行”。例如，上海市通过《市国资委监管企业私募股权投资基金监督管理暂行办法》等文件来对市管企业基金业务的监管事项做出进一步规定。

第三十一条 以交易为目的且按照金融工具确认的股权投资不适用本办法。

第三十二条 本办法中“不超过”“以上”包括本数。

第三十三条 本办法自公布之日起施行。《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》(国资发改革规[2019]126 号)同时废止。

参股新规补充明确了以交易为目的且按照金融工具确认的股权投资(例如二级市场的投资)不适用本办法，使监管更加精确。