重磅！《企业中长期外债审核登记管理办法》发布，企业中长期外债管理升级为审核登记制
作者：赵韩华 高媛 罗华 赵紫陌 2023-01-122023年1月10日，国家发展和改革委员会（下称“发改委”）在其官方网站上公布了《企业中长期外债审核登记管理办法》（下称“56号文”）以及相应的答记者问。根据56号文，该文将自2023年2月10日起施行。
发改委在答记者问中指出：企业借用外债特别是中长期外债（即1年期以上的债务工具）是我国有效利用外资、扩大双向开放的重要内容。完善外债管理和服务是我国健全宏观经济治理体系、建设更高水平开放型经济新体制的必要抓手。因此，为适应新形势新要求，进一步优化和规范外债管理，支持企业境外融资健康有序开展，发改委制定了56号文。
相较于发改委于2015年发布的《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号）（下称“2044号文”） ，以及发改委在其官网上[1] 发布的“企业发行外债备案登记办事指南”之“常见问题解答”部分的内容（下称“外债备案登记问答”）及其他相关通知，56号文有一些重大变化值得各方关注。
一、56号文对企业举借中长期外债的影响 整体来看，相较于2044号文，56号文在完善企业举借中长期外债审核登记手续、办理流程的基础上，进一步加强了对企业举借中长期外债的监管措施。主要体现为： 1. 审核形式升级 企业举借中长期外债的审核形式由备案登记制升级为审核登记制。 2. 审核时限拉长 发改委受理外债登记申请后的审核时限从7个工作日延长至3个月，并且企业根据发改委发送的补齐补正通知对申请资料进行补齐补正的时间不计算在3个月的审限内。 3. 新增企业及其控股股东、实际控制人无相关刑事犯罪的要求 作为企业发行中长期外债的基本条件之一，企业及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪或重大违法违规行为被依法立案调查的情形。 4. 明确境外间接举债的适用情形 相较于发改委在外债备案登记问答中提到的红筹架构的表述（根据主要资产、主营业务等有关情况判断），56号文对境外间接举债给出了明确的定义，即：对于主要经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等。 5. 调整外债资金用途限制条件 56号文删除了“不得用于弥补亏损和非生产性支出”的资金用途限制；新增了“不新增地方政府隐性债务”、不威胁、不损害我国的“信息数据等安全”及不得用于“投机、炒作”的要求；调整了转借限制，即：除银行类金融企业外，不得转借他人，在外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外。 6. 完善了处罚机制并明确责任主体 56号文完善了对于违反本办法规定借用外债的，可以适用约谈、公开警告、限期改正、撤销已获得的《审核登记证明》等处罚措施。同时明确处罚措施适用的对象为相关企业及其主要责任人。
二、新规条款解读 1. 境外间接举债 56号文新增的“境外间接举债”条款，我们从其适用范围及适用条件两方面做以下解读： 从适用范围上看，“境外间接举债”适用于“主要经营活动在境内”的境外企业举借中长期外债。“主要经营活动在境内”的表述与国务院办公厅转发《证监会关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点若干意见》的通知（国办发〔2018〕21号）中对“红筹企业”的定义描述基本一致（本意见所称红筹企业，是指注册地在境外、主要经营活动在境内的企业），故我们认为，56号文通过部门规章的方式将外债备案登记问答中的红筹架构模式纳入到了监管范围。又根据该定义，对于非红筹类且可能被认定为“主要经营活动在境内”的企业，亦应根据56号文办理外债审核登记，但对于“主要经营活动在境内”这一条件并未给出判断标准。从适用条件上看，境外企业举借外债需“基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益”。此处“基于”可能会在后续实践产生不同的解读：如“基于”仅限于提供相关资产的担保，还是也包括境内企业提供维好协议、安慰函等增信方式，亦或者也包括境外企业基于境内资产收益作为还款来源等情形？该适用范围和适用条件均有待于后续实践的观察和发改委的进一步说明。 2. 资金用途限制 56号文增加“不新增地方政府隐性债务”的要求，是仅指融资企业不能要求或接受地方政府及其所属部门为其融资行为提供担保或承担赔偿责任，亦或有不同或者进一步的要求？这有待于发改委的进一步明确。新增“不得用于投机、炒作”及不得威胁“信息数据安全”，发改委审核标准如何判断和把握？也有待于后续实践的观察。 3. 企业及控股股东、实际控制人刑事犯罪 56号文新增企业及控股股东、实际控制人刑事犯罪条款，值得注意的是，最近三年“不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪”与“因涉嫌犯罪或重大违法违规行为被依法立案调查的情形”为并列关系，即因涉嫌任何犯罪（不限于前述列举的罪名）或重大违法违规行为被立案调查，均不符合企业借用外债的条件。在实践中，可能存在对于涉嫌犯罪或重大违法违规行为被立案调查的情形无法通过公示信息核查，仅能依赖于企业及控股股东、实际控制人承诺的情况。由于新规下中介机构的核查义务增加，中介机构仅依赖于当事人承诺给出的意见是否可以事后免责，以及发改委届时是否会提出其他证明文件要求，有待于后续实践的观察和发改委的进一步说明。 4. 中介机构责任 56号文加大了中介机构的核查义务并明确对违反义务的处罚措施。其中特别明确中介机构及有关责任人“明知或应知企业违反本办法相关规定借用外债而为其提供相关中介服务的”及“出具的书面核查报告和意见及相关披露信息存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的”，发改委予以通报，并商请有关部门依法依规处罚。该规定将导致中介机构在为企业提供中长期外债登记相关服务时扩大尽职调查的范围。 5. 溯及力 需要注意的是，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。如果发改委对于56号文的溯及力不再另行特别规定的话，56号文对于2023年2月10日之前已经备案的企业中长期外债交易应不再升级为审核登记制，但后续的报送义务是否应按56号文执行？还是仍按2044号文及其配套外债登记备案问答执行报送义务？在2023年2月10日前已经签署相关融资文件但暂未提交备案申请或已提交备案申请但暂未完成备案的是否应按56号文执行？该等过渡期安排有待于发改委的进一步明确。 6. 原官网外债登记备案问答是否仍适用 在56号文发布之前，企业和中介机构均按2044号文及外债备案登记问答操作中长期外债事宜。56号文废止了2044号文，但发改委并未提及外债备案登记问答是否在2044号文废止后仍旧适用的问题。根据《国家发展改革委有关负责同志就<企业中长期外债审核登记管理办法>答记者问》，发改委将通过政务服务平台发布与《管理办法》相配套的《办事指南》和常见问题解答，那么在此之前，对于56号文中未有涉及但外债备案登记问答中提到的问题，是否仍按外债备案登记问答执行呢？这也有待于发改委的进一步明确。 附主要变化详细对比表： 序号 相关项目 2044号文及配套相关文件 56号文 备注 1 外债定义及适用范围 （2044号文） 本通知所称外债，是指境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期以上债务工具，包括境外发行债券、中长期国际商业贷款等。 （外债登记备案问答） 一年期以上的境外融资租赁，要办理企业外债备案登记。 境内企业通过vie控制的境外企业发行1年期以上外债、借用中长期国际商业贷款等，需要办理企业外债备案登记。 第二条 本办法所称企业中长期外债（以下称“外债”），是指中华人民共和国境内企业及其控制的境外企业或分支机构，向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期（不含）以上债务工具。 ▶ 增加了“控制”的定义 2 审核原则 （2044号文） 按照“控制总量、优化结构、服务实体”的原则 第三条 国家发展和改革委员会（以下称“国家发展改革委”）在国务院规定的职责范围内，按照“控制总量、优化结构、服务实体、防范风险”的原则，…… ▶“防范风险”成为审核原则之一 3 管理制度 备案登记制 第三条 ……对符合条件的企业外债实行审核登记制管理。 ▶“备案”变为 “审核” 4 借用外债的条件 （2044号文） 企业发行外债应符合以下基本条件：信用记录良好，已发行债券或其他债务未处于违约状态。具有良好的公司治理和外债风险防控机制。资信情况良好，具有较强的偿债能力。 第九条 企业借用外债应符合以下基本条件： ▶ 增加企业借用外债的条件，包括： 5 审核时限 （2044号文） 国家发展改革委在收到备案登记申请后5个工作日决定是否予以受理，自受理之日起7个工作日内，在外债总规模限额内出具《企业发行外债备案登记证明》。……当外债总规模超出限额时，国家发展改革委将向社会公告，同时不再受理备案登记申请。 第十四条 审核登记机关在受理之日起 3 个月内，对符合规定的审核登记申请，出具《审核登记证明》；对不符合规定的审核登记申请，出具不予审核登记书面通知，并说明不予审核登记的理由。 6 报送义务 （2044号文） 企业发行外债，……并 第二十四条 企业应当在借用每笔外债后 10 个工作日内，通过网络系统向审核登记机关报送借用外债信息，包括企业主要经营指标和外债借用情况等；在《审核登记证明》有效期届满后10个工作日内，报送相应的外债借用情况。 ▶ 保留每笔外债后10个工作日内报送借用外债信息的要求 7 外债资金用途 （2044号文） 募集资金根据实际需要自主在境内外使用，优先用于支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带与国际产能和装备制造合作等重大工程建设和重点领域投资。 （外债登记备案问答） 资金用途还应符合以下条件：不违反我国法律法规；不威胁、不损害我国国家利益和经济安全；不违背我国宏观经济调控目标；不违反我国有关发展规划和产业政策；不得用于弥补亏损和非生产性支出；除银行类金融企业外，不得转借他人。 第七条 企业外债资金使用应聚焦主业，有利于配合落实国家重大战略和支持实体经济发展。 ▶ 新增外债资金使用的限制条件 8 企业责任 （《发展改革委就企业违规发行外债事宜答问》） 对境外发债违规企业实行“三次警示”方式：如初次发现企业发行外债有未事先办理备案等违反2044号文相关规定的行为，约谈企业和承销商、律所等中介机构，并在国家发展改革委官网发布相关警示公告；如再次发现违规行为，则在国家发展改革委官网点名警示违规企业和相关中介机构，通报其违规行为；如第三次发现违规行为，则会同有关部门对有关企业和中介机构进行问责，暂停有关企业的境外发债备案登记和有关中介机构参与发行外债。 第二十八条 违反本办法规定借用外债的，审核登记机关视情节轻重对相关企业及其主要责任人予以约谈、公开警告等惩戒措施。 ▶ 明确惩戒手段有约谈、公开警告、限期改正、撤销不正当手段获得的《审核登记证明》等 ▶ 明确惩戒对象为相关企业及其主要责任人 ▶ 明确违规公示的网站 9 中介机构责任 （2044号文） 对境外发债违规企业实行“三次警示”方式：如初次发现企业发行外债有未事先办理备案等违反2044号文相关规定的行为，约谈企业和承销商、律所等中介机构，并在国家发展改革委官网发布相关警示公告；如再次发现违规行为，则在国家发展改革委官网点名警示违规企业和相关中介机构，通报其违规行为；如第三次发现违规行为，则会同有关部门对有关企业和中介机构进行问责，暂停有关企业的境外发债备案登记和有关中介机构参与发行外债。 第二十九条 中介机构存在以下违规行为的，审核登记机关将予以通报，并商请有关部门依法依规处罚相关机构及有关责任人。 ▶ 增加了中介机构对提供外债相关服务的核查义务及处罚措施 10 涉及国家安全情况下的报告和保密义务 无 第二十七条 企业或相关中介机构因借用外债，需配合境外监管机构检查或调查、涉及国家安全或公共利益的，应事先向境内有关主管部门报告。 第三十四条 企业借用外债涉及对外报告和披露事项的，应当严格遵守国家法律法规和有关规定，建立健全保密制度，采取必要措施落实保密责任，不得泄露国家秘密，不得损害国家安全和公共利益。 ▶ 新增在涉及向境外披露有关外债信息且涉及国家安全或公共利益情况下企业和中介机构的报告和保密义务
外债包括但不限于普通高级债、资本债、永续债、可转债、优先股等境外债务性融资工具。
红筹架构的企业发行1年期以上外债、借用中长期国际商业贷款等，要办理企业外债备案登记。
自贸区债视同境外债进行申报。
本办法所称控制，是指直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项。
本办法所称债务工具，包括但不限于高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、融资租赁及商业贷款等。
第三十三条 境内企业间接在境外借用外债适用本办法。
本办法所称境内企业间接在境外借用外债，是指主要经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等。
▶ 扩大了“外债”的范围，新增了包括中期票据和可交换债券在内的债务工具
▶ 新增境外间接举债定义
（一） 依法设立并合法存续、合规经营，具备健全且运行良好的组织机构；
（二） 有合理的外债资金需求，用途符合前述规定，资信情况良好，具有偿债能力和健全的外债风险防控机制；
（三） 企业及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪或重大违法违规行为被依法立案调查的情形。
1. 依法设立并合理存续、合规经营，且有合理的外债资金需求；
2.企业及其控股股东、实际控制人最近三年不存在相关的刑事犯罪或被依法立案调查的情形。
▶ 受理后审核时限从7个工作日延长至3个月
在每期发行结束后10个工作日内，向国家发改委报送发行信息。
企业发行外债实际情况与备案登记情况差异较大时，应在信息报送时予以说明。
本办法所称借用外债后，是指企业在行使外债资金提取权利（境外债券完成交割或商业贷款每笔提款）之后。
第二十六条 企业应于每年1月末和7月末前5个工作日内，通过网络系统向审核登记机关报送外债资金使用情况、本息兑付情况和计划安排、主要经营指标等。
如出现境内外债务偿付风险或重大资产重组等可能影响债务正常履约的重大情况，企业应及时报送有关信息并采取风险隔离措施，防范境内债券违约风险外溢和交叉违约风险。
▶ 明确了“借用外债后”的时间点
▶ 新增企业定期报送和重大事项报送义务，包括：
①《审核登记证明》有效期届满后10个工作日报送相应的外债借用情况
②每年1月末和7月末前5个工作日内报送外债资金使用情况、本息兑付情况和计划安排、主要经营指标等
③重大情况报送义务（境内外债务偿付风险或重大资产重组等）并采取风险隔离措施
第八条 企业可根据自身资信情况和实际需要，自主决策在境内外使用外债资金，其用途应符合以下条件：
（一） 不违反我国法律法规；
（二） 不威胁、不损害我国国家利益和经济、信息数据等安全；
（三） 不违背我国宏观经济调控目标；
（四） 不违反我国有关发展规划和产业政策，不新增地方政府隐性债务；
（五） 不得用于投机、炒作等行为；除银行类金融企业外，不得转借他人，在外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外。
第二十五条 企业外债募集资金实际用途应与《审核登记证明》内容相一致，不得挪作他用。
▶ 明确外债资金实际不得挪作他用
企业申请材料和披露信息存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的，审核登记机关对相关企业及其主要责任人予以警告。
通过隐瞒、欺骗、贿赂等不正当手段取得《审核登记证明》的，审核登记机关对相关《审核登记证明》予以撤销。
未按本办法第二十四条、第二十六条规定报告有关信息的，审核登记机关责令企业限期改正；情节严重或逾期不改正的，对相关企业及其主要责任人予以警告。
第三十条 企业及相关中介机构上述违规情形将通过“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统等进行公示。
第三十二条 涉及违法犯罪的，依法将有关线索移送司法机关，追究其法律责任。
（一） 明知或应知企业违反本办法相关规定借用外债而为其提供相关中介服务的；
（二） 出具的书面核查报告和意见及相关披露信息存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的。
注释 [1]企业发行外债备案登记办事指南. https://services.ndrc.gov.cn/ecdomain/portal/portlets/bjweb/newpage/guide/guidService.jsp?idseq=420213852556456b80bae74e519d4673&code=&state=123
