摘要：近期，毕马威中国《中国股权投资动态》系列报告的第二期显示，受多重因素影响，2022年上半年股权投资市场有所放慢，但同时，多省市出台产业引导基金政策支持实体经济发展，上半年政府引导基金逆势增长。目前，我国私募基金行业在强监管下进入到逐渐洗牌阶段，政府引导基金也已成为LP重要力量。基于国资监管升级、引导基金规范性的要求，引导基金作为国有背景投资人对相关基金出资时，有必要对基金、基金管理人进行尽职调查和遴选，以判断其是否具备诚信精神和基金管理能力。本文结合笔者私募基金行业法律尽职调查实务经验，尝试管中窥豹，梳理政府引导基金对相关基金投资的重点关注事项。

关键词：政府；引导基金；对外投资；重点条款

作为大金主，政府引导基金在合伙协议的签署中可是具备超强的议价能力。本文以近期经手的几个政府引导基金投资基金的合伙协议以及其他一些大型政府引导基金的要求为例简要介绍引导基金基本的关注要点及处理方式，供大家参考：

（一）关于出资的要求

1、 出资时间

政府引导基金通常会要求在其他合伙人当期出资实缴到位且由普通合伙人向其提供其他合伙人足额缴付当期出资的凭证后，再履行其当期出资义务。

除第一期实缴出资外，合伙企业的其他有限合伙人（不包括政府引导基金、国资出资人）合计当期及前一期实缴出资到位达到一定比例之前，政府引导基金有权不履行当期出资义务且不被视为违约。政府引导基金应在收到证明前述出资条件已满足的凭证或说明后再履行实缴出资义务。

2、 迟延出资的豁免

除了可以在满足一定条件后再出资之外，政府引导基金通常会要求，如果政府引导基金因法律法规、政府引导基金、国有资产监督管理等监管政策变化原因导致在某一期出资中未按照认缴出资金额完成当期出资实缴，则政府引导基金该等行为不被视为违约，政府引导基金应当在该等情况发生时及时向管理人提供相关法律法规、政府引导基金等监管政策变化的依据。

（二）关于投资的要求

1、 关于子基金投资的领域、方向

基于某一产业甚至某一项目而设立的引导基金，就其投资方向往往会在协议中进行比较明确的限定，如本合伙企业围绕xxx主营业务甚至明确约定围绕该公司主营业务产业链上下游以获取技术、原料或渠道为目的的产业投资，不进行与上述方向无关的投资。当然，也有部分基金的限定领域较为宽松，投资范围在设定的几个行业领域内即可。

2、 返投及比例的特别要求

为完成招商引资或支持本地经济发展的历史使命，通常会要求在合伙企业存续期内，应促使合伙企业在基金投资过程中资金返投在本地行政区划范围内且不低于一定比例。为保证返投约定的可执行性，对于返投比例未达到要求的，一般协议中还会约定具体违约处理方式，包括暂缓出资、要求管理人返还管理费等。

3、 关于短期投资和资金拆借的限制

根据《政府投资基金暂行管理办法》第十二条，政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务。根据《关于加强私募投资基金监管的若干规定》及私募股权、创业投资基金备案关注要点（2022 年6月版），私募基金可以股权投资为目的向被投企业提供1年期限内不超过基金实缴出资20%的借款。从该等关于对外借款的不同要求中可以看出政府引导基金的投资要求与市场化基金的合规运作要求是不同的，在实践中，有政府引导基金参与的LPA，投资的负面清单一般会参考《政府投资基金暂行管理办法》。

4、 投资运作监督机制投资运作

监督机制一般通过一票否决权和观察员机制进行运作。一票否决是指由引导基金委派一名投委会成员，而投委会全部议案的表决须经全体委员通过后方为有效决议或者满足一定比例但引导基金委派的投委会成员需投赞成票方为决议有效。观察员机制是指引导基金并不委派投委会成员参与项目投资的决策，仅委派投委会的观察员，在召开投委会时列席参加，不享有实际表决权。执行事务合伙人或基金管理人在报送投资决策委员进行决策的项目相关资料时，应同时抄送观察员。观察员有权列席投委会或通讯表达项目是否合规的意见；或，执行事务合伙人或基金管理人在报送投资决策委员进行决策的项目相关资料时，应先报送观察员，观察员未提出异议的，方可提交投资决策委员会进行表决。

（三）关于退出的要求

1、 允许让利退出

让利退出是指引导基金退出时可不按市场价格退出，以低于市场价格但并不亏损或略有盈余的方式更为便捷快速的实现退出。例如《上海创业投资引导基金管理办法》第十四条规定，引导基金参股创业投资企业形成的股权，在创业投资机构履行有关协议约定承诺的前提下，由创业投资企业管理团队及其指定方受让引导基金在该创业投资企业的份额或股权，自引导基金投入后4年内转让的，转让价格可按照引导基金原始投资额与股权转让时人民银行公布同期的存款基准利率计算的收益之和确定。

2、 强制退出

山东省科技成果转化引导基金有强制退出条款。要求引导基金管理公司应与其他出资人在子基金章程或合伙协议中约定，有下列情况之一的，引导基金可无需其他出资人同意，选择退出：（1）子基金方案确认后超过1年，子基金未按规定程序和时间要求完成设立或增资手续的；（2）引导基金拨付子基金账户1年以上，子基金未开展投资业务的；（3）子基金未按章程或合伙协议约定投资的；（4）子基金管理机构发生实质性变化的。

可以看出，强制退出一般以基金出现不利状况或重大风险为触发条件的，实践中可以将强制退出条款要求写入LPA并得到其他LP的认可，如果无法写入LPA则至少会在side letter中明确因引导基金退出而产生的风险和损失由子基金管理人承担，不过基金管理人作为有限责任公司，实际承担责任的能力有限。

3、 协助退出

协助退出是指如出现合伙企业存续期限延长导致超过政府引导基金LP存续期限，政府引导基金有权在其存续期限届满前六（6）个月内提出书面退出要求，基金及管理人应尽合理商业努力协助政府引导基金LP进行基金份额转让，或以合法合规方式协助政府引导基金LP提前退出合伙企业。

4、 优先分配权

优先返还引导基金之累计实缴资本：1）按引导基金实缴出资比例100%返还截止到分配时点引导基金的累计实缴资本（包括筹建费用和合伙企业营运费用在内的所有已发生费用），直至引导基金收回其实缴资本。

在基金发生亏损的情况下，本条款可使得引导基金有限合伙人优先于其他合伙人获得本金分配，即先亏社会投资人的钱。

（一）投资方向与投资限制

政府引导基金通常会对子基金的资金投向进行约束，并在基金合同中设置特定条款对投资领域进行限制，以与地方战略相匹配，以充分发挥政府资金在特定领域的引导作用。

虽然各地政府对引导基金的主要投向要求不尽相同，但其主流投向均符合《政府投资基金暂行管理办法》第七条、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第二十四条规定的投资领域范围。

除符合上述规定的要求外，出于匹配当地发展战略的考虑，各地政府引导基金通常对拟设立子基金的投资领域有附加要求。比如A市引导基金就对重点投向领域作出了限制，并在引导基金出资设立的子基金的基金合同中予以明确：

1.支持做强做高优势特色产业，优先投向现代海洋、智能家电、轨道交通装备、汽车制造、现代金融、现代物流、现代旅游、商务服务、健康养老等9个产业的项目；2.支持发展壮大新兴未来产业，优先投向新一代信息技术、生物医药、高端装备、节能环保、文化创意等5个产业的项目；3.支持改造提升传统支柱产业，优先投向商贸服务、食品饮料、纺织服装、机械设备、橡胶化工、现代农业等6个产业的项目；4.支持符合国家“一带一路”倡议、军民融合发展战略、海洋名城、教育等领域的项目；5.优先投向创新型企业和市级以上重点人才创新等项目。

（二）出资顺序与出资规模

相较于政府引导基金，社会资本能否按时、足额实缴到位存在较大不确定性。为了避免出现政府资金出资到位但社会资本迟迟无法实缴的情况，政府引导普遍有出资顺序上的要求。比如政府产业母基金往往会要求在其他出资人完成全部或者阶段出资之后，方才出资，将政府引导基金的出资义务进行滞后。或者对于出资期限设置更多的条件，比如上一期出资使用达到一定比例后，才可要求政府引导基金缴付下一期出资。

此外，从对基金出资规模看，政府引导基金往往限制投向单一子基金的资金规模，但对投资特定阶段和特定领域的基金，投资规模较高。

以A市为例，引导基金出资设立母（子）基金，出资比例原则上不高于25%。对主投初创期、早中期的母（子）基金，引导基金出资比例不高于30%；对主投农业领域的母（子）基金，引导基金出资比例不高于50%。现代高效农业、现代海洋产业领域内基金及各类创投基金的省、市、区（市）共同出资比例不高于50%。主投初创期、早中期的母（子）基金对初创期、早中期科技型、创新型企业的投资额不低于基金规模的60%。母基金对单只子基金的出资总额，原则上不超过子基金规模的30%；母基金对单个企业的直接投资，原则上不超过母基金规模的20%。子基金对单个企业的投资总额，原则上不超过子基金规模的20%。

（三）返投要求

政府引导基金承担着引入社会资本，促进当地产业转型升级，刺激当地经济发展的功能职责，地方政府引导基金出资到子基金后，一般会要求子基金按一定的比例投资当地的企业。

A市政府引导基金要求母（子）基金投资于A市企业的资金原则上不少于引导基金出资额的1.1倍，并对可被认定为投资A市企业的资金情形范围作出了界定。

（四）激励奖励

为提高社会资本投资积极性，在满足条件的情况下，部分政府引导基金给予子基金管理人和社会出资人奖励或让利。引导基金收益可让渡给母（子）基金管理人和社会出资人。

实践中，A市引导基金对于奖励和让利存在多种操作方式，比如子基金将符合引导基金投资领域的外地企业引入A市注册经营的，按子基金对该企业股权投资额的最高2%给予基金管理人一次性奖励；子基金投资期结束后，对于投资A市企业比例在75%以上的，给予基金管理人最高100万元的一次性奖励（仅限投资时被投资企业在A市注册的情况）；子基金清算退出时，整体年化收益率超出清算年度一年期贷款市场报价利率（LPR）的，引导基金对子基金投资A市辖区内企业相应额度超额收益的50%给予让利。

基金管理人申请政府引导基金出资，应当充分了解引导基金的相关要求和关注点；作为引导基金，为了控制风险，遴选出优质的基金管理人，也需要聘请专业的法律服务团队对基金管理人进行全面尽职调查，并协助起草关于参与基金的相关法律问题，完成对符合要求的基金出资，实现引导和支持社会资本投资、支持中小企业创新创业的目的。