随着《中华人民共和国出口管制法》于2020年12月1日起落地施行，以该法为核心的中国出口管制法律体系成为瞩目焦点，尤其在当前国内外政治经济形势日趋复杂，全球产业链深度调整与重构的背景下，出口管制合规风险的企业内部审查、提前预判与合规应对早已从“要我合规”迭代为“我要合规”。与潜在的巨大风险和强劲的合规需求不匹配的是，不少企业仍然对中国出口管制法律体系一团懵懂，对海关在出口管制中的监管方式缺乏了解，

有鉴于此，本期海关笔记聚焦以下问题进行梳理：

《出口管制法》实施以来的中国出口管制法律体系现状

技术出口管制的交叉监管问题

海关如何进行出口管制监管

关键词：中国出口管制 法律体系 技术出口 海关监管

1.四个效力层级的中国出口管制法律体系

自2020年12月1日《中华人民共和国出口管制法》（以下统称《出口管制法》）实施以来，中国形成了以该法为核心，覆盖核、生物、化学、导弹以及军品等物项的出口管制法律体系。从效力层级上，当前中国出口管制法律体系包含了法律、行政法规、部门规章、规范性文件四个层级，出口管制管理部门发布的指导性文件作为补充与参考。

说明：指导性文件虽然不具有法律效力，然而其在实务中的指导作用不容忽视，因此，本文所述出口管制法律体系包含了指导性文件，将其与规范性文件统称为“文件规定”。

2.当前中国出口管制法律体系各效力层级规定列举

（二）六问概括《出口管制法》的监管要点

1.出口管制是什么？

出口管制是指国家对从中国境内向境外转移管制物项，以及中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取的禁止或者限制性措施。

2.出口管制物项的范围有哪些？

包括两用物项、军品、核，其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等。具体讲，出口管制物项涵盖了：（1）有形货物；（2）无形服务、技术；（3）管制物项相关的技术资料等数据。

3.对哪些行为进行出口管制？

如图3所示，出口管制法对管制行为的界定是相对宽泛的，不仅包括传统意义上的出口，视同出口，再出口，管制物项的过境、转运、通运，或者从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口，也是《出口管制法》意义上的出口。

4.对哪些主体进行出口管制？

《出口管制法》规定的出口既包括从中国境内向境外转移管制物项，也包括中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，因此不仅是通常意义的出口货物的出口商作为适用主体，其他中国公民、法人和非法人组织都能成为适用主体。具体可以概括为以下五类：（1）出口经营者；（2）其他进行了管制行为的中国公民、法人和非法人组织；（3）外国主体；（4）在境内违反出口管制规定的主体；（5）在境外对从中国购入的管制物项再出口。

注意：出口管制法第四十四条规定了该法的域外效力，即外国主体在境内违反出口管制法的规定，或者在境外对从中国购入的管制物项实施再出口，违反出口管制法的规定，该外国主体也属于管制主体。不过，中国如何在域外实施长臂管辖，以及再出口涉及的其他问题，比如含有中国管制物项的外国产品，或者使用中国技术生产的产品是否属于再出口管制物项，目前在理论和执法上均不明晰。

5.管制的方式是什么？

国家主要通过制定管制清单、管控名单，以及实施出口许可管理来对管制物项、主体、行为进行监督和管理。

（1）管制清单

主要包括《两用物项和技术进出口许可证管理目录》、《军品出口管理清单》以及临时管制清单。

除《军品出口管理清单》外，其他物项清单基本上被归并入《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，该目录列明了相关物项对应的海关商品编码，有助于企业对照筛查。该目录包括了《两用物项和技术进口许可证管理目录》（统称“进口目录”）、《两用物项和技术出口许可证管理目录》（统称“出口目录”），进口目录、出口目录又由不同的物项清单所组成，详见图4：

（2）管控名单

进口商或最终用户违反国家关于最终用户或最终用途管理要求、可能危害国家安全和利益、将管制物项用于恐怖主义目的，可能会被出口管制管理部门依法列入管控名单。管控名单制度是国家针对进口商、最终用户采取的出口管制措施。

进口商和最终用户一旦被列入管控名单，其有关管制物项的交易可能会受到禁止或限制，有关管制物项出口可能会被责令中止。

此外，出口管制法也规定了管控名单的移出程序，即列入管控名单的进口商、最终用户经采取措施，不再有相应情形的，可以向国家出口管制管理部门申请移出管控名单。

（3）实施出口许可管理

国家对管制物项的出口实行许可制度，出口经营者出口的货物、技术、服务以及相关数据资料等，如果落入管制清单、临时管制清单，或者可能存在规定风险的，需要在出口前向国家出口管制管理部门申请许可，并在货物通关时向海关提交相关许可证件。

6.违反出口管制法的法律责任

违反出口管制法可能会承担行政责任甚至刑事责任。法律责任部分我们会在下期海关笔记中详细介绍。

（一）技术出口可能存在交叉监管的问题

出口管制法的管制物项包括技术、技术资料等数据。除了出口管制法对技术出口进行管制，国家对技术出口还规定了禁止、限制、自由管理等规定。虽然两者在管理视角、监管的技术属性等方面有所不同，比如后者主要关注经济活动下的技术转移，而前者不限于贸易、投资或者经济技术合作项下向境外转移技术的行为，非经济活动下的技术转移也可能受到管制，不过实务中往往出现多部门多制度交叉的现状，导致企业对于技术出口存在诸多困惑。

问题1：技术出口可能涉及出口管制监管要求，也可能涉及国家对技术禁止、限制乃至自动出口的监管要求

理论上讲，当出口技术落入出口管制物项清单中时，应当遵守出口管制法律体系对出口经营者的要求；当该技术落入《中国禁止出口限制出口技术目录》中时，则应当符合国家对技术出口禁止、限制等规定，无奈现实常常错综复杂，可能出现同一技术既落入出口管制物项清单，又落入技术出口禁限目录的情形。

问题2：技术出口的监管规定如何衔接尚不清晰，增加了企业自评的难度

在出口管制法律体系下，企业自评时往往会通过海关商品编码筛查出口技术是否落入出口管制物项清单（包括《两用物项和技术进出口许可证管理目录》、临时管制物项清单、《军品出口管理清单》）。

从技术出口管制角度，企业往往会将出口技术对照《中国禁止出口限制出口技术目录》进行逐一自评，以确认相关技术是否属于禁止出口技术、限制出口技术。

遗憾的是，《中国禁止出口限制出口技术目录》、《军品出口管理清单》没有提供海关商品编码，企业在对照筛查时缺少参照标准，从而增加了排查和评估难度。

（二）技术视同出口，缺乏评判标准

根据《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》、《两用物项出口管制内部合规指南》（以下统称“商务部10号公告“）的规定，雇佣外籍员工从事受控技术相关工作，或者在贸易展上发布受控技术的信息可能构成视同出口，需要向出口管制主管部门申请许可。此外，日常经营中的技术交流、传输，比如使用电子邮件、电话和传真以及国内外社交软件等电子形式传输技术信息，使用“云”等在线存储模式对软件和技术进行存储或传输也可能存在出口管制合规风险。

对于跨国公司来说，雇佣外籍员工承担相应工作，在日常经营中进行技术交流与传输是常见情形，加之前述规定比较笼统，与之配套的评判标准尚未明确，企业在实务中如何判断和把握存在困难。

（三）对于技术出口的合规建议

1.了解官方对交叉监管的规定

关于技术出口交叉监管的问题，《商务部、科技部公告2020年第38号—关于调整发布<中国禁止出口限制出口技术目录>的公告》规定：“属于军民两用技术的，纳入出口管制管理”。《技术进出口管理条例》第四十二条规定：“出口核技术、核两用品相关技术、监控化学品生产技术、军事技术等出口管制技术的，依照有关行政法规的规定办理。” 笔者理解，“有关行政法规”指向《核出口管制条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》、《监控化学品管理条例》、《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》、《军品出口管理条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》等，也就是说，出口技术属于属于核、生、化、导技术的，应当纳入出口管制管理。

2.实务中的把控原则

（1）如果出口技术属于军民两用技术的，按照出口管制的监管要求办理。

（2）如果出口技术属于核、生、化、导技术的，也适用出口管制管理。

（3）如果企业存在雇佣外籍员工从事受控技术相关工作，或者在贸易展上发布受控技术信息的，构成视同出口，应当适用出口管制管理，需要向出口管制主管部门申请管制许可。

（4）企业对于出口技术是否属于前述（1）、（2）、（3）所述情形，或者日常经营中的技术交流、传输是否涉及技术出口管制无法评估与确认的，最好及时咨询专业律师或向国家出口管制管理部门咨询。

（一）海关在出口管制工作中的定位

在中国出口管制监管体系中，海关、商务部、外交部、国防科工局、出入境边防检查以及海事等机构协调配合、各司其职。2018年之前，海关、出入境检验检疫机构都是口岸货运通关监管的核心部门；2018年出入境检验检疫职责和队伍划入海关后，海关在进出关境管理方面更是起着举足轻重的作用。总体上，海关作为中国出口管制的重要执行机关，主要负责管制物项的出口监管，按照法律规定参与相关违法案件的调查处理。

（二）海关监管语境下的出口管制、贸易管制

图5概括了海关监管语境下，出口管制、贸易管制对于海关意味着什么。《海关法》第四十条对贸易管制做了规定：“国家对进出境货物、物品有禁止性或者限制性规定的，海关依据法律、行政法规、国务院的规定或者国务院有关部门依据法律、行政法规的授权作出的规定实施监管。”简单来讲，贸易管制是海关按照国家法律、行政法规等，对货物、物品实施禁止进出口、限制进出口以及其他管理所采取的措施；而出口管制则是在出口环节，海关对管制物项进行的监管。

也就是说，贸易管制、出口管制虽然从所涉领域有交叉也有区别，但在海关监管语境下，都是海关按照国家相应法律规定履行进出境监督管理责任，而且履职的方式也基本相同，为方便理解与应对起见，我们不妨说海关履行国家贸易管制措施其实也包括了对出口管制法律体系的执行。某种意义上来讲，出口管制在海关业务中的打开方式，就是海关贸易管制措施的落地执行。

（对此笔者在《出口管制在海关业务中的打开方式——海关贸易管制、合规风险防控简介》中有详细论述，感兴趣的小伙伴可点击阅读）

（三）海关对出口管制物项监管的主要方式

笔者将其归结为三类：

一是，验核许可证件。

目前海关与发证部门对于两用物项及技术出口许可证已经全部实现了联网监管，海关将通过系统自动验核相关许可证件。

注意：从企业合规风险防范角度，这里的许可证件最好从广义上理解，不仅包括《两用物项和技术进出口许可证管理目录》、临时管制清单、《军品出口管理清单》，也要包括《中国禁止出口限制出口技术目录》等。

二是，提出鉴别或质疑

根据《出口管制法》的规定，出口货物的发货人未向海关交验许可证件，海关有证据表明出口货物可能属于出口管制范围的，应当向出口货物发货人提出质疑；海关可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别，并根据国家出口管制管理部门作出的鉴别结论依法处置。在鉴别或者质疑期间，海关对出口货物不予放行。

三是，调查和行政处罚

《出口管制法》第40条规定，出口管制违法行为，法律、行政法规规定由海关处罚的，由海关依照《出口管制法》进行处罚。这条规定明确了海关在查处出口管制违法行为时的职责权限。