2023年12月22日，美国总统签署了一项行政命令，针对俄罗斯联邦的有害活动采取额外措施（“《第14114号行政命令》”）。该命令对《第14024号行政命令》对进行了修订，扩大了《第14024号行政命令》的制裁范围，对特定的外国金融机构（FFI）实施制裁。

(一) 《第14114号行政命令》的制裁对象

《第14114号行政命令》为《第14024号行政命令》增加了新的第11节，并将其原有的11节重新编号为第12节。

该新增内容授权OFAC对符合以下条件的特定外国金融机构实施制裁：

1) 为因《第14024号行政命令》而被制裁客户提供服务：为根据《第14024号行政命令》第1(a)(i)节被指定的任何人士（这些人士因在俄罗斯联邦经济的技术[i]、国防及相关材料[ii]、建筑业[iii]、航空航天业或制造业[iv]部门中运营或曾经运营，或由财政部长与国务卿协商后确定的支持俄罗斯军工基地的其他部门而被指定），或代表该人士，进行或协助进行任何重大交易或交易；

2)  涉及“关键物项”交易：进行或促进涉及俄罗斯军工基地的任何重大交易或交易，或提供任何服务，包括直接或间接向俄罗斯联邦出售、供应或转让美国财政部长与美国国务卿和美国商务部长协商后可能确定的特定物项。

(二) 《第14114号行政命令》涉及的关键定义

1. “外国金融机构”的定义

根据《第14114号行政命令》，外国金融机构的定义较为宽泛：“外国金融机构”一词系指作为委托人或代理人从事以下业务的任何外国实体：接受存款；发放、授予、转让、持有或代理贷款或信贷；购买或出售外汇、证券、期货或期权；或促成其购买者和出售者。“外国金融机构”包括存款机构、银行、储蓄银行、货币服务企业、信用卡系统运营商、信托公司、保险公司、证券经纪人和交易商、期货和期权经纪人和交易商、远期合约商和外汇商、证券和商品交易所、清算公司、投资公司、雇员福利计划、贵金属、宝石或珠宝交易商，以及上述任何机构的控股公司、关联公司或子公司。

该术语不包括《美国法典》第22编第262r(c)(2)条中确定的国际金融机构、国际农业发展基金、北美开发银行或任何由外国资产控制办公室通知的其他国际金融机构。

2. “俄罗斯军工基地”的定义

根据OFAC的常见问题答复第1151条[v]，俄罗斯军工基地包括俄罗斯联邦经济中的技术、国防及相关材料、建筑业、航空航天业和制造业部门（以及根据《第14024号行政命令》可能确定的其他部门）。俄罗斯的军工基地还可能包括支持根据《第14024号行政命令》第11(a)(ii)款所确定的关键物项（定义请见下文）的销售、供应或转移的个人和实体。

3.  有关“美国财政部长与美国国务卿和美国商务部长协商后可能确定的特定物项”（即:以下简称“关键物项”）

OFAC于2023年12月22日发布的“根据《第14024号行政命令》第11(a)(ii)款所做的决定”文件[vi]，确定了《第14024号行政命令》第11(a)(ii)款所适用的物项范围，即：关键物项。

根据OFAC的常见问题答复第1150条[vii]，这些物项对俄罗斯的战争努力至关重要，包括生产先进精确制导武器和其他关键物项。这些物项具体包括：

4.“重大交易”的定义：

根据OFAC的常见问题答复第1151条 ，OFAC在确定一项或多项交易是否“重大”时，可能会考虑全部事实和情况。一般来说，可以考虑以下部分或全部因素：

a) 交易的规模、数量和频率；

b) 交易的性质；

c) 管理层的认识水平以及交易是否属于一种行为模式；

d) 交易与根据《第14024号行政命令》受制裁的人士或在俄罗斯军工基地运营的人士的关系；

e) 交易是否涉及欺诈行为；

f) 交易对美国国家安全目标的影响；

g) OFAC认为相关的其他相关因素。

(三) 《第14114号行政命令》的制裁措施

若任何外国金融机构被确定符合前述标准，美国财政部长可在与国务卿协商后，对被制裁的金融机构采取以下行动：

1) 禁止在美国开设代理账户或应付款直通账户，或对在美国开设代理账户或应付款直通账户施加严格条件；或

2) 冻结该外国金融机构所有位于美国境内的、今后进入美国境内的、或目前或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益，并规定不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理这些财产和财产权益。

本次《第14114号行政命令》扩大了《第14024号行政命令》的制裁范围，将针对俄罗斯相关主体的一级制裁，升级为对包括中国金融机构在内的所有外国金融机构的次级制裁措施。

具体而言，根据上述规定，若我国金融机构的客户存在被OFAC列入SDN清单且被列理由是《第14024号行政命令》第1(a)(i)节，则我国金融机构落入《第14114号行政命令》修改的新增美国总统授权OFAC制裁的范围中，存在被OFAC因《第14114号行政命令》及《第14024号行政命令》制裁的高风险。

进一步，若我国金融机构进行或促进涉及俄罗斯军工基地的任何重大交易或交易，或为前述提供任何服务，包括为直接或间接向俄罗斯联邦出售、供应或转让美国规定禁止被销往俄罗斯的“关键物项”（物项请见请见上表）提供服务，则我国金融机构落入《第14114号行政命令》修改的新增美国总统授权OFAC制裁的范围中，存在被OFAC因《第14114号行政命令》及《第14024号行政命令》制裁的高风险。

再进一步，根据OFAC最新的第1152号问答[viii]，经《第14114号行政命令》修订后的《第14024号行政命令》第 11 条的禁令和目标制裁权力适用于任何货币。例如，如果一家外国金融机构代表客户处理任何重大交易，且这些交易以非美元的当地货币计价，并涉及向俄罗斯军工基地出口“关键物项”，该金融机构将面临OFAC的制裁风险。因此，若我国金融机构代表客户处理涉及俄罗斯军工基地“关键物项”的交易，即使用人民币结算（或其他非美金币种），也将可能被OFAC制裁。

一旦我国金融机构被OFAC制裁，则根据本次《第14114号行政命令》，将面临如下不能进行美金结算、被冻结涉美资产的情况，具体见如下：

1) 禁止在美国开设代理账户或应付款直通账户，或对在美国开设代理账户或应付款直通账户施加严格条件；或

2) 冻结该外国金融机构所有位于美国境内的、今后进入美国境内的、或目前或今后由任何美国主体占有或控制的所有财产和财产权益，并规定不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理这些财产和财产权益。

首先，需注意的是，本次《第14114号行政命令》不仅针对狭义范围的金融机构（即我们通常理解的银行），还包括了：存款机构、货币服务企业、信用卡系统运营商、信托公司、保险公司、证券经纪人和交易商、期货和期权经纪人和交易商、远期合约商和外汇商、证券和商品交易所、清算公司、投资公司、雇员福利计划、贵金属、宝石或珠宝交易商，以及上述任何机构的控股公司、关联公司或子公司。因此，在该定义范围内的“金融机构”均需加强内部应对措施。

为避免落入本次《第14114号行政命令》的制裁打击范围，以及进一步防范涉美与涉俄交易风险，建议我国金融机构提起做好预防措施，针对美国升级制裁，根据国家外汇管理局公告2023年第1号《银行外汇展业管理办法 (试行)》，进一步做好在外汇展业全过程履行“了解客户、了解业务、尽职审查”职责，勤勉尽职，有效预防、识别、评估、监测和处置外汇合规风险。

1、重视合规，知己知彼，不能规避。根据美国法律，规避等于违法。例如，根据《第14024号行政命令》第4节规定，禁止任何规避或规避、以规避或规避为目的、导致违反或企图违反本命令中规定的任何禁令的交易，以及禁止任何违反本命令中规定的任何禁令的阴谋。即便如此，从另一角度而言，本次《第14114号行政命令》并非是泛化针对我国金融机构，而是针对从事特定关键物项交易或与特定的被美国制裁的主体进行交易的外国金融机构。我们建议，我国金融机构在涉外展业时，需精细化合规，做到精准了解外国法律风险，知道对方的红线，精准进行应对。

2、“了解客户”，提升尽职审查能级。目前我国金融机构基本上采用了对客户KYC的尽调措施，在展业中筛查明确客户是否被列美国黑名单。我们建议，在原有基础上，进一步排摸，若客户被列黑名单，需明确该客户是否因《第14024号行政命令》而被制裁。

3、“了解业务”，提升尽职审查能级。目前我国金融机构需对交易实质进行排摸。目前我国金融机构均存在反洗钱尽调，但是，原反洗钱尽调偏向于筛查交易是否是实质交易，而本次《第14114号行政命令》出台，需提示我国金融机构在核查交易时，需要客户明确交易是否涉及“关键物项”的交易以及是否存在违反外国法律风险。此外，也要意识到，即便不涉及美金结算，根据如上所述OFAC第1152号问答，OFAC也会涉俄罗斯军工基地且涉“关键物项”的交易的外国金融机构进行制裁。

4、提升涉俄业务风险监测标准。我国金融机构因针对特定国别，例如俄罗斯、白俄罗斯，指定识别外汇风险交易的监测标准，将国别、交易物项、客户纳入外汇风险交易信息，并在事前、事中进行交易监测。

[i] 根据OFAC的常见问题答复第1126条，“俄罗斯联邦的技术部门”定义：该术语包括涉及俄罗斯联邦的与计算机、工程、应用数学或应用科学领域有关的软件、设备、电子产品、物品、工具、材料或装置，以及上述产品的任何部件、零件或配件的生产、采购、研究、开发、设计、工程、测试、服务、融资、分销、使用或运输等活动，以及任何相关活动，包括提供或接受涉及俄罗斯联邦经济技术部门的货物或服务。

[ii] 根据OFAC的常见问题答复第1126条，“俄罗斯联邦的国防和相关物资部门”定义：该术语包括俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队，或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队；俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队使用武器或相关物资；向俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队设计、开发、制造、供应、资助、采购或分发货物、服务或技术，或从俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队获得货物、服务或技术，或涉及俄罗斯联邦的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队或在俄罗斯联邦境内的军队、武装部队或安全部队获得货物、服务或技术；以及任何相关活动，包括提供或接受涉及俄罗斯联邦经济的国防和相关物资部门的货物、服务或技术。俄罗斯联邦经济的国防和相关物资部门一词还包括向俄罗斯联邦、从俄罗斯联邦、在俄罗斯联邦境内、为俄罗斯联邦、过境或代表俄罗斯联邦获取、拥有、采购、研究、设计、开发、测试、评估、制造、维护、升级或翻新、运输、供应、销售、转让或储存各类武器或相关物资；任何此类武器或相关材料的增效剂、总成、组件、部件以及相关文件和说明；或所含系统的使用培训、模拟设备的提供、文件（包括培训手册、维护订单或技术公告）、原型、软件升级以及此类物品的许可和制造协议。

[iii] 根据OFAC的常见问题答复第1126条，“俄罗斯联邦的建筑业部门”定义：该术语包括生产、采购、设计、构架、设计、测试、融资、分配或运输涉及俄罗斯联邦的货物、服务或技术，以制造、塑造、改造、维护或形成任何建筑物或结构，包括现场开发、组装或建造住宅、商业或机构建筑，或俄罗斯联邦的交通基础设施；以及任何相关活动，包括向俄罗斯联邦经济的建筑部门提供或接受货物、服务或技术，或从俄罗斯联邦经济的建筑部门提供或接受货物、服务或技术，或涉及俄罗斯联邦经济的建筑部门。

[iv] 根据OFAC的常见问题答复第1126条，“俄罗斯联邦的制造业部门”定义：该术语包括通过涉及俄罗斯联邦的手工劳动或机械创造、修改、修理、测试或资助货物等活动，以及任何相关活动，包括向俄罗斯联邦经济的制造部门提供或接受货物、服务或技术，或从俄罗斯联邦经济的制造部门提供或接受货物、服务或技术，或涉及俄罗斯联邦经济的制造部门。请注意，进行或协助OFAC豁免或授权的交易（如与提供农产品、食品、药品或医疗器械有关的交易，或与能源有关的交易）的人员将不受《第14024号行政命令》的制裁。

[v] 见https://ofac.treasury.gov/faqs/1151

[vi]见

https://ofac.treasury.gov/media/932446/download?inline

[vii] 见https://ofac.treasury.gov/faqs/1150

[viii] 见https://ofac.treasury.gov/faqs/1152