在新冠疫情对经济发展造成明显影响、实体经济受创的现实背景之下，增值税期末留抵退税政策的推广实行为纳税人起到了雪中送炭之功，退税资金直达企业，能够为其提供最为直接、最为有效的资金流支持，有力缓解疫情之下企业沉重的经营压力。但是，根据14号公告第三条的规定，为享受这一政策，企业必须要避免在36个月内实施过骗取留抵退税、骗取出口退税或虚开增值税专用发票行为。[1]

留抵退税政策是企业合规经营的一面“镜子”，对合规者是“雪中送炭”，对违规者则是“当头一棒”。政策在适用条件上对纳税人的财税合规提出了一定要求，在税收大数据的支持之下税务机关对于骗取留抵退税行为也具备更强的稽查能力。基于此，面对“以数治税”，企业唯有掌握相关的数字能力，进行自我预警和管理，才能在实现健康发展的同时，对税收优惠政策应享尽享。

关键词：增值税  留抵退税  以数治税

相较于“以账控税”“以票控税”，“以数治税”对税务机关和企业都提出更高要求，实现从“以票管税”向“以数治税”的分类精准监管转变，是适应数字时代，推进智慧税务的必然要求。随着金税四期的筹划和智能税务系统的招标，“以数治税”已经成为不可逆的时代趋势。企业能够做的是提前部署，从执法逻辑倒推合规路径，运用大数据产品对自身风险首先进行合规自查。

在国税总局及各地税局有关骗取留抵退税案件的曝光公告中，频见“税收大数据精准分析”的表述。在国家税务总局四川省税务局的曝光公告中，税务部门指出其“根据税收大数据分析线索”依法查处纳税人骗取留抵退税案件，并将“加强税收大数据分析和风险防控……依托税收大数据精准分析，不断加大打击力度，对造假虚开骗取留抵退税违法行为予以坚决打击。”[2]国家税务总局大连市税务局同样提到，税务部门“根据税收大数据分析线索，依法查处了……骗取留抵退税案件”，并“将充分发挥税收大数据作用，对骗取留抵退税案件进行‘速立、快查、严办’，严厉打击涉税违法行为。”[3]

国家税务总局税收大数据和风险管理局有关负责人对此提供了更为具体的说明：税务部门依托税收大数据，进一步健全以“信用＋风险”为基础的税务监管新体系，将风险防控措施嵌入留抵退税业务办理的全过程，构建“事前预审、事中审核、事后抽检”的风险防控机制，对留抵退税纳税人风险进行全景扫描、精准画像，根据扫描画像结果采取相应的防控措施。[4]

（一）税务机关防控违规风险

具体来看，税务部门主要沿以下路径对纳税人办理留抵退税业务展开风险防控。

1.事前预审

事前阶段，税务部门即借助于税收大数据，对符合留抵退税申请条件的纳税人进行风险研判，提前一步进入风险防控阶段，对存在异常情况的纳税人进行约谈提醒、督促整改。

2.事中审核

事中环节，在确保依法规范、高效快捷地为纳税人办理留抵退税的同时，税务部门对提交留抵退税申请的纳税人信息进行审核校验，对纳税人风险状况进行研判，准确描绘纳税人扫描画像，根据研判结果针对性地展开留抵退税业务分类办理。

3.事后抽检

留抵退税业务办理完毕后，税务机关仍要对已办理留抵退税的纳税人进行跟踪管理，开展常态化风险分析，精准识别、发现存在违规享受疑点企业，快速有效核实处置。对违规享受的追回已退税款，涉嫌骗取留抵退税的及时移交稽查部门查处。

（二）税务机关查处违法行为

对于发现的纳税人骗取留抵退税违法行为，税务部门将根据纳税人是否具备主观故意要素，进行分类处理：

对非主观故意违规取得留抵退税的企业，约谈提醒，促其整改。

对恶意造假骗取留抵退税的企业，依法从严查办，按规定将其纳税信用直接降为D级，采取限制发票领用、提高检查频次等措施，同时依法对其近3年各项税收缴纳情况进行全面检查，并延伸检查其上下游企业。涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

从近年的税务稽查动态来看，金税四期税务稽查系统为主管部门的大数据智能税务稽查提供强有力的技术支持。2020年11月13日，国家税务总局发布2020年12月政府采购项目名称为“金税四期决策智慧端之指挥台及配套功能建设项目”的意向公告，金税四期的上线提上日程。几乎是同期，2020年11月25日，国家税务总局深圳市稽查局公布智慧案件办理系统的中标结果，根据计划，2021年12月底前智慧稽查项目将交付验收，完成系统集成测试，用户培训、项目初验和项目终验。

（三）“以数治税”下金税四期的建设内容

相比于之前的税务稽查系统，金税四期智慧稽查功能升级，从以下5个方面进行项目建设：

1.违法企业发现

基于内外部数据，结合业务专家办案经验，主动扫描发现潜在违法风险企业，从而主动出击打击违法犯罪。

2.疑点线索分析

能针对不同来源的线索信息，梳理线索分析的差异性，提炼线索分析的重点，制作线索分析报告。

3.手法感知预警

对各类涉税违法行为进行监控，对涉税违法行为的新风险、新手法及时感知预警。

4.业务数据互动

建立互联网采集模块，汇集与公安、海关、人行交换的业务数据，为稽查选案分析提供多源数据支撑。

5.违法态势研判

针对不同涉税违法行为，从行业分布、区域分布、犯罪趋势等维度对税收违法走势进行分析预测。此外，还将建立五大智能分析系统：虚开增值税发票智能分析、骗取出口退税智能分析、偷逃税智能分析、重点行业涉税违法智能分析、主要税种涉税违法智能分析。

在增值税留抵退税政策之下，退税资金直达企业，能够为其提供最为直接、最为有效的现金流支持，有力缓解疫情之下企业沉重的经营压力。但是，根据14号公告第三条的规定，为享受这一政策，企业必须要避免被认定为在36个月内实施过骗取留抵退税、骗取出口退税或虚开增值税专用发票行为。

在此之前，虚开发票等涉税违法行为已被列为税务稽查重点领域，《关于进一步深化税收征管改革的意见》[5]即强调重点查处虚开（及接受虚开）发票、隐瞒收入、虚列成本、利用“税收洼地”和关联交易恶意税收筹划以及利用新型经营模式逃避税等涉税违法行为；自2022年4月1日起实施大规模增值税留抵退税政策以来，全国税务系统更是加强了对骗取留抵退税违法行为的打击力度，各地多起骗取留抵退税案件被依法查处，典型案件亦被选取曝光，可见税务机关的查处决心。

数据来源：各省市税务局官网

针对一系列涉税违法案件，国家税务总局、公安部、最高人民检察院、海关总署、中国人民银行和国家外汇管理局六部门指出，将深入贯彻落实常态化打击虚开骗税违法犯罪的工作部署，坚持精诚共治、精准打击，常打长打、长治长效，进一步加大打击力度，持续保持对虚开骗税等涉税违法犯罪行为重拳出击的高压态势。同时，按照党中央、国务院实施新的组合式税费支持政策特别是大规模留抵退税部署，将防范和打击骗取留抵退税违法犯罪行为作为六部门常态化打击重点，对骗取留抵退税等涉税违法犯罪行为露头就打、严惩不贷。[6]

在主管部门的严打环境之中，纳税人应当坚决防范骗取留抵退税、骗取出口退税或虚开增值税专用发票行为，这既是享受增值税留抵退税政策的前提条件，更是避免承担严肃违法后果的必然要求。

进项发票的合规问题，是“留底扣税”案件发生的高频点更是重点，通过大数据案例分析，进项税额虚增有以下十二大情形[7]，具体如下：

大数据分析监测和多部门涉税信息共享下，税务机关不仅通过税务方面掌握信息，还可以通过其他部门掌握纳税人大量的经济数据信息，彻底打破了信息壁垒，稽查范围更广，且税务机关可以多维度的分析比对，“将风险防控措施嵌入留抵退税业务办理的全过程……对留抵退税纳税人风险进行全景扫描、精准画像”绝不仅仅是税务部门的监管设想，多个曝光案件证明，以“信用＋风险”为基础的税务监管新体系已然是税务部门严厉打击骗取留抵退税案件的有力助手，纳税人必须对此做好充分准备，落实企业税务合规。

（一）强化“业财税一体化”数字合规建设

所谓“业财税一体化”是指业务、财务、税务一体化智能管理。将业务合规、税务合规、财务合规融入纳入企业经营的各个流程，实现企业的业务管理、税务管理、资金管理、财务管理全面贯通，实现企业基于价值链的内外部信息互联，提高效率，降低风险。（具体参见往期文章：《数字化监管时代下的企业“业财税”合规策略—兼评<关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见>》）

2022年4月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，意见要求推动政府数字化、智能化运行，发挥数字化在政府履行经济调节、市场监管、社会管理等方面职能的重要支撑作用，构建协同高效的政府数字化履职能力体系。在“数字政府”的数字监管下，政府监管部门对企业的业财税数据能够实时、精准、全面了解和掌握，对经营异常的企业可以“近距离”监管和查处。

在“数字政府”和“以数治税”智慧稽查双重背景下，企业应当顺应监管趋势，构筑自身“业财税一体化”经营数字化模型，对自身经营各项数据指标做到更加细致的了解，清楚企业存在的风险，对企业自身进行画像与预判，实现实时预警和处置，才能与时俱进。

（二）强化发票合规管理与风险预警

进项发票的合规管理，是当前企业财税管理的核心环节。随着发票监管力度的不断加大，进项发票合规问题也成为企业面临的一大税务风险。如上海市税务局在2021年末发布公告，着力实现发票全领域、全环节、全要素电子化。在全电子发票的控制下，在开具发票、交付发票、查验发票过程中，税务部门均可通过大数据监察网络进行审查，对企业的任何违规行为进行稽查，结合海量政府数据的匹配和互通，能够做到精准预警和管理，与只能依靠传统的人工线下审查相比，稽查覆盖面更宽，稽查力度更大。（具体参见往期文章：《企业财税治理的数字化合规策略—对<国家税务总局上海市税务局关于开展全面数字化的电子发票试点工作的公告>的解读》）

发票是记载企业日常经营情况的“红细胞”，具有数量多、频率高、内容杂的特点。仅通过简单的验证无法快速准确识别可能存在的虚开虚受发票的风险，而且发票风险是动态的，发票收录时正常，一段时间后可能因为各种原因变为异常，由此导致的无法成为合法成本的问题屡见不鲜。因此需要强化对发票的精细化、数据化合规预警与管理。建议企业可按需建立电子发票数据库和原始发票数据库，为后续企业发票溯源以及数字化管理提供数字支撑，与此同时尝试分类管理发票，提升发票管理水平。

（三）加强对上游供应商风险评估与预警

企业需要及时全方位了解供应商状态：一是通过供应商基本状态、供应商负面风险、供应商经营异常信息、供应商股东核查，供应商存续状态及刑事风险等方面，为提前对供应商进行评估以及风险预警；二是通过风险规则库、外部风险数据库，结合当前的监管重点热点，针对性防范与企业有经济往来的上游企业的合规问题，落实数据化发票管理责任，提前预警虚开风险，大幅降低虚受风险，减少税务犯罪发生的可能性，为有效应对和查处税务（虚受发票）、市场监管（商业贿赂）、刑事舞弊（职务侵占、挪用资金、串通招投标、经营同业业务）等各类重点违法行为提供强有力的数据支撑。（具体参见往期文章：《税局查处“虚开发票”的监管底层逻辑及数字化合规策略—深圳增值税发票风险防控预警系统改造升级项目解读》）

对供应商的系统评估具体可以包含以下三个方面：

1.经营异常企业核查

核查供应商（销方）是否注销、或者被吊销营业执照等基本市场主体登记注册状态。

2.供应商负面风险预警

核查供应商是否存在失信公告、执行公告、查封冻结公告，是否存在重大发票违法信息，是否被列入政府采购领域黑名单、电子商务领域严重失信企业黑名单。并根据监管重热点，排摸供应商及供应商下游企业，获取企业相关负面信息。

3.税务黑名单核查

核查供应商是否存在诸如偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税、虚开增值税专用发票、虚开普通发票、走逃（失联）等违法类型及其它黑名单风险评估项。

（一）风险导向，以发票大数据为核心

以风险为导向，发票大数据推动的合规管理是企业改革、行政监管和大数据时代背景下的必然选择。税务部门凭借对发票大数据的精准分类监管，在开具发票、交付发票、查验发票的全过程进行大数据监察，对企业高频存在的税务、市场监管违法行为和企业内部违规行为进行画像建模。

相应地，企业也可把发票作为事中监管的重点，发票的价值绝不仅在于金额，货物或应税劳务、服务名称、开票日期、销售方等丰富的信息内涵可以对企业上述各项风控指标进行预判，为反垄断、反商业贿赂、关联交易等重点监管领域提供事前自我合规检查的渠道；同时深入财务、投资、采购等营运环节，打破职能部门间的信息壁垒，增强企业管理控制的协同效应，助力企业以税务稽查的逻辑来倒推合规管理。

（二）用好“发票探针”，以合规数据库为链条

企业合规数据库包含其日常经营所产生的全方面、多种类信息，将其作为“发票探针”，通过其建立数据库打通企业营运各个环节，实现数字化全面合规预警。

1.基于要素管理的全链路追溯机制

合规风险数据库可以基于发票要素进行全链路追溯，形成独立风险规则引擎，凭借强大的研发能力和实务经验，借助税局的监管思路实现动态逻辑交互，从而及时对企业风险进行预判和警示。具体而言，即通过发票链，将基于人员、业务团队、合同和供应商的全链路追溯机制贯穿起来，以发票为抓手，实现对海量、具体、高频发票的精细化管理，对发票票面上4485个货物或应税劳务、服务名称和750个简称进行数据内容重组，重构并可画像，实现发票数据可追溯，让报表、凭证、数字、数据实现无缝连接和流转，实现大数据管理。

此外，在建立合规风险数据库的同时，通过大数据发票合规系统的建设，让该系统变成“合规血糖仪”，让企业在经营过程中，实现无痛、无感、实时和精准的合规保护。

2.基于发票流程的全生态合规管控

合规风险数据库可以根据发票流程，实施闭环合规管理，完成事前、事中和事后的全过程把控。

（1）事前，评估供应商资质、提供预警

①精准管控，形成合规层面的精准管理，建立独立规则引擎。

②缺票量自查，自动计算企业缺票量，以此为参考，安排发票抵扣报销事宜。

③供应商合规评估，从受惩黑名单、失信名单、执行公告、税务和食药监管等多方面考察供应商负面信息。

（2）事中，核检发票风险、实现模块化管控

①对发票风险进行综合评估，主要包括发票核验监控、企业负面风险、风险规则评估和黑名单评估。

②考虑实行团队制管理，由管理员掌握全部发票信息，团队其他成员仅对自己导入的发票拥有权限，实现后续可追溯、可归责。

③分类别实行发票模块化管理，重点监控容易发生合规风险的发票类型，按季、半年和年进行周期性合规风险评估。

（3）事后，锁定风险发票、提供可视化方案。

①实时处置交易风险，针对基于各类交易的风险事件，通过系统直接明确主体和人员，及时锁定风险发票，有利于追责。

②对交易主体进行实时风控，关注供应商的信用风险，尤其是各类严重违法行为导致失信，进而提供实时化预警方案。

③建立交易发票的实时预警制度，针对风险事件直接关联的相关发票，实现高风险预警，并对涉及的所有发票进行风险提示，提供可视化方案。

（三）合规更为盈利，实现增效降险增润

为合规，更为盈利，数据在帮助企业降低运营风险、抵御行政监管的同时，可以为其创造意想不到的价值。

1.防范内部侵蚀，增加管理效率

通过建立财税大数据系统，对内部财务实施全方面管理，确保企业发票利用、合同签订等经营行为的合法合规性。此外，企业可以指定专门的财务人员以及合规管理人员，由专人负责企业内部经营所涉发票事务，同时通过指定合规管理人员，形成各部门、各专员之间相互制约、相互监督的规范机制，防止有关人员利用职权实施损害企业利益、甚至违法犯罪的行为。

内部管理、运营机制的税务合规控制，有助于防范相关人员实施利益输送、损害企业利益的行为，减少损失、增强管理效率。

2.避免违规行为，降低法律风险

如前所述，在国家加大留抵退税政策实施力度的同时，税务机关也针对更大规模、更大范围的留抵退税政策实施中出现的风险进行重点稽查，加大打击力度。2022年5月10日，财政部、税务总局和人民银行三部门联合举行新闻发布会[8]，表示“税务部门外打骗取留抵退税违法行为，内查税务人员落实留抵退税政策失职失责行为特别是内外勾结、通同作弊等违法违纪行为”，税务机关对于留抵退税环节违法违规行为的处罚决心可见一斑。

面对如此强势的税务机关，面对“以数治税”有力推行，企业只有依托发票的大数据管理，才能有效降低税务违法风险，避免行政处罚的发生，开源节流，保证企业收益。

3.精细管理发票，应享尽享政策红利

上述留抵退税的相关新政，旨在有效提振市场主体信心、推动经济平稳健康发展。只有符合一定条件的纳税人才可以享受该政策红利，如新规要求“纳税信用能级为A级或者B级”“申请退税前36个月未发生骗取留抵退税、骗取出口退税或虚开增值税专用发票情形”“申请退税前36个月未因偷税被税务机关处罚两次及以上”等，如此种种，无一不在倒逼企业尽快实现税务合规。

面对发票处理需求大且流程复杂的现实，企业通过选用专业的大数据财税工具进行辅助管理，依托大数据资源，通过数据可视化分析，为企业的经营成本核算、进项发票管理和合规运营提供助力。如根据《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》（2019年第39号）第六条规定，纳税人购进国内旅客运输服务，其进项税额允许从销项税额中抵扣。但是面对海量的增值税电子普通发票，因为其数量多、单张税额少以及统计麻烦等原因，很多企业财务并未将其进行进项抵扣，但是通过大数据财税工具就可以秒级对上述数据进行统计和汇总，为企业增加营收，面对出台的各类财税政策，通过数字化能力，可以实现政策红利应享尽享，真正实现降本增效振利润。

面对留抵退税新政策带来的惠企利民红利，以及当前监管部门通过数据化监管系统严厉打击税收违法行为的执法态势，企业的风险与收益并存。如何在利用“留抵退税”等政策的过程中，实现税务经营风险最小化与税收获惠最大化，确保税务政策的应享尽享，已成为企业发展亟需解决的重点问题。

发票作为“以数治税”的核心抓手，可以巧妙地将业务、法律和财税串联起来，其具有数量多、频率高和内容杂的特征，因而需要依托数据库精细化管理才能更好实现其本身价值。精细化的进项发票数据管理，让其作为企业合规职能的动态化便捷预警工具，为应对税务查处、市场监管、刑事舞弊等重大合规风险提供详实的数据支撑，帮助企业有效且高效地完成合规管理工作。

风险导向、数据推动的合规管理，是企业在改革、行政监管和大数据时代背景下的必然选择。采用集业财税于一体的合规管理系统，利用进项发票为底层数据，能够主动挖掘违规线索；充分利用风险规则模型以实现合规风险的在线监测和事前事中事后闭环管理，能够确保合规审查与监测的敏锐度和前瞻性，推进合规权力落地；通过专而不泛、有的放矢地提升企业业财税的数字化合规能力，才能抵御监管风险，充分享受政策红利，实现企业的稳定、健康和长久发展。

本文作为上海市法学会财税法学研究会2022年年会的交流文章

实习生魏安瑶对本文亦有贡献。

[1]国家税务总局：《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》（财政部 税务总局公告2022年第14号），载国家税务总局官网：

http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n359/c5173759/content.html.

[2]国家税务总局四川省税务局：《四川省税务局依法查处一起骗取留抵退税案件》，载国家税务总局四川省税务局官网：

https://sichuan.chinatax.gov.cn/art/2022/4/21/art_284_673321.html.

[3]国家税务总局大连市税务局：《大连市税务局依法查处一起骗取留抵退税案件》，载国家税务总局大连市税务局官网：dalian.chinatax.gov.cn/art/2022/4/21/art_2891_131546.html.

[4]国家税务总局：《大规模留抵退税政策实施半月——超过4200亿元留抵退税款退到纳税人账户 税务部门查处一批并公开曝光5起骗取留抵退税案件》，载国家税务总局官网：

www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5174659/content.html.

[5]中华人民共和国中央人民政府：《中共中央办公厅 国务院办公厅引发<关于进一步深化税收征管改革的意见>》，载中华人民共和国中央人民政府官网：

http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/24/content_5595384.htm.

[6]国家税务总局：《国家税务总局、公安部、最高人民检察院、海关总署、中国人民银行、国家外汇管理局六部门公布5起骗取留抵退税等案件》，载国家税务总局官网：

http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/c102025/c5176268/content.html.

[7]参见税乎网：《增值税留抵退税风险自查提纲》，载税乎网公众号2022-04-24推送。

[8]财政部、国家税务总局、中国人民银行：《三部门联合举行留抵退税新闻发布会》，载国家税务总局官网：

http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5175195/content.html.