目录

一、引言    

二、国资背景基金主体情况及对外投资现状

三、国资背景有限合伙基金的国有属性及入股拟上市公司履行的程序     

（一） 国资监管程序概述 

（二） 如何区分法规中各类国有主体的名称    

1、   “国家出资企业”和“国有股东”  

2、   “国有独资企业”和“国有独资公司” 

3、   “国有独资企业（公司）”和“国有全资企业” 

4、   “国有控股企业”和“国有实际控制企业”

（三）国资背景基金是否均需要履行国资交易的监管程序

1、国资有限合伙入股是否需要履行批准程序？   

2、国资有限合伙入股是否需要履行评估备案程序？  

3、国资有限合伙入股是否需要履行场内交易程序？  

4、国资有限合伙入股是否需要履行产权登记程序？  

5、国资有限合伙股东是否需要履行国有股东标识管理程序？      

6、小结 

（四）国资背景有限合伙基金对外投资的特殊程序    

四、国资背景有限合伙基金入股拟上市公司的IPO审核关注重点      

（一）近期案例中对发行人国资背景基金股东的主体性质认定      

（二）主要审核问题及法律建议 

1、关于国有属性认定是否准确   

2、关于相关程序是否履行及未履行的影响    

3、关于应对审核问题的法律建议      

五、结语    

近年来，国资背景的基金备案数量持续增加，虽在2018年资管新规出台时增速放缓，但整体仍处于上升趋势。截至2023年底，全国国资背景基金数量已累计过万家，基金募资规模累计过9万亿元；其中股权投资基金始终占据主导地位，数量占比超过70%，资金规模占比超过90%，具有国资背景私募基金已显然成为投资市场上不可或缺的重要力量。[1]然而，国资基金在入股拟上市公司时，需面对较为复杂的法律监管环境，其程序不仅关乎基金本身的利益，更涉及到国有资产的安全与增值。而在实务中，作为国资背景的直接投资主体，组织形式为公司或有限合伙企业，受到的规范要求却可能不尽相同，这取决于这两类主体在国资监管的语境下是否属性相同，以及是否存在特别法另行明确规定。

如今，国资背景私募股权基金、创业投资基金直接投资企业数量累计超过6200家，企业累计融资金额约3.5万亿元；被投资行业由传统行业如传媒文娱等，逐渐转向电子信息、高端制造、医疗健康等高科技领域。[2]

通常私募股权基金的组织形式有合伙型、公司和契约型（因契约型基金不涉及单独的组织形式且国资采取该等形式的情况较少，本文暂且不作为主要讨论对象），不同组织形式的私募股权基金税收有所不同。相较于有限合伙制基金而言，公司制基金增加了投资者的税负，也可以避免《中华人民共和国合伙企业法》（以下简称“《合伙企业法》”）第三条关于合伙企业普通合伙人（以下简称“GP”）不得为国有企业及上市公司的主体资格限制。

就国资背景基金而言，若为参股型，则对管理人是否有国资出资无明显要求，若为控股型，则一般对基金管理人或GP的出资比例往往较高或全资（包括单一国资主体独资，或多个国有独资主体合计）持有，抑或作为有限合伙企业中出资较大的有限合伙人（以下简称“LP”）。

（一） 国资监管程序概述

所谓国资监管，核心在于对国有资产的交易进行把控，对国有资产的交易流程和内容进行规范和约束，完整记录并归集国家出资的资金去向及转化成的权益（产权登记），确保转让或投资标的价格不低于其真实价值或不被低估（资产评估/备案），在国有资产和权益转让时引入竞争方式抬升价格上限（进场交易），以及对投资标的成为上市公司时做股东管理（国有股标识等）等，以最终实现国有资产的保值、增值。

从国家对国有资产（为免赘述，以下“国有资产”均含国有产权、权益）的监管、保护的规范演变、完善的角度来看，我国对国有资产监管的规范发展沿革简要如下：

1、 “国家出资企业”和“国有股东”

前者规定在国资监管的基本法《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称“《企业国有资产法》”）中，从文义上看，国家出资企业明示了企业具有国有资本的血统，而不问所占比例几何。实际亦是如此，囊括了国有独资、国有控股和国有参股全部主体，但采用体系解释的方法，结合《企业国有资产法》第4、11、21条的规定可知，国家出资企业应当仅包含国有单位直接出资的一级企业，不应包括其子孙企业等。

事实上，对于国家出资的主体来说，国家同时拥有出资人和监管者的双重身份，一方面作为出资人以商业市场主体的身份，有权享受作为出资人的管理权、收益权，承担经营不善的风险后果；而另一方面又作为监管者以行政机关的身份，监督对外投资主体的交易行为合规及资产保值、增值。因此，我国的国资监管很多时候呈现“两层制”的特征，即第一层由履行出资人职责的机构（各级国资委、财政部门等）监管直接出资的一级企业，第二层由该一级企业监管二、三级子企业等，以平衡“行政的归行政，市场的归市场”的关系。包括《企业国有资产法》对“国家出资企业”的认定，以及32号令对“国有独资公司”“国有全资企业”“国有控股企业”和“国有实际控制企业”的认定在内，均与此不无联系。

而后者的“国有股东”规定于36号令之中，强调的是上市公司的股东中存在国有出资的情况下，相关标识及变动行为的管理要求。其中对“国有股东”的认定，与32号令较为相似，可做参考之用。根据36号令第七十八条规定，国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，其所持上市公司股份的监督管理另行规定；可以看出在上市公司股东管理的语境下，具有国资背景的有限合伙不认定为国有股东；但需要提示的是，不可仅凭此得出具有国资背景的有限合伙非为国资监管规范的监管对象的结论。

两者在出资人性质及国家出资的比例上并无区别，即均为单一国有出资人全部出资，关键区别在于因我国对全民所有制企业的认识逐步完善、现代企业治理的体系建立，而进行系统化公司制改制前后其组织形式、管理和治理方式上的差异。

“国有独资企业”又称“非公司制国有企业”，规定于2009年分别实施和修正的《企业国有资产法》[3]和《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，国有独资企业不设董事会，因出资来源于政府而实行政府任命或职工选举并经政府审核同意的厂长（经理）负责制，注重隶属关系。而“国有独资公司”系依据《公司法》设立的公司，设立董事会、监事会并可聘任总经理等，是现代企业产权管理体系的产物。[4]

目前，根据国务院办公厅于2017年7月18日发布的《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》要求，公司制改革的对象是全民所有制企业，正常经营的全民所有制企业，应全部改制为按照《公司法》登记的有限责任公司或者股份有限公司。随着改制进程加快，国有独资企业已大大减少直至消失，而终将变成历史。

3、 “国有独资企业（公司）”和“国有全资企业”

随着32号令出台，作为国有资产交易监督的核心规范，在实践中被广泛适用于认定国有企业及指导国有资产交易。根据32号令第4条第一款第（一）项，受监管的对象包括“政府部门、机构、事业单位”（以下统称“国有单位”）出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。

实际上，根据该条对“国有独资企业（公司）”中的括号解释，此处国有独资企业含义不应当仅仅解释为“国有独资公司”，而应当理解为包括全民所有制下的“国有独资企业”，但随着国家公司制改革的深入，该等指代不明的特殊情况以后将不复存在；同时参考国务院国有资产监督管理委员会网站（http://www.sasac.gov.cn，下同）“互动交流”在2024年4月26日的相关回复公示[5]，32号令规范的对象是依据《公司法》设立的公司制企业。因此，除提及“国有独资企业（公司）”之外，32号令第4条关于“XX企业”的表述，均应当理解为“XX公司”，主体范围应当解释为局限于依照《公司法》成立的公司，混用乃未作两者概念区分所致。因此，32号令中关于“国有全资企业”“国有控股企业”及“国有实际控制企业”的表述均应理解为组织形式仅限于公司。

“国有独资企业（公司）”是单独一个国有单位出资作为出资主体设立的企业，“独”字便代表国有独资企业的所有者仅为一个主体，所形成的企业国有成分为100%。而“国有全资企业”为国有单位、国有独资企业直接或间接合计持股100%的，不论出资人数量，重在合计全部出资；其与“国有独资企业（公司）”的不同之处有两点，一是其出资主体的数量不限，二是其出资主体范围在国有单位的基础上增加了国有独资企业、国有全资企业两类（即32号令第4条第一款第（一）项中“间接合计持股”的外在表现形式）。

此外，2023年公司法第168条已将原先对“国有独资公司”进行的特别条款规定，调整为对“国家出资公司”的规制，一方面扩大了适用主体的范围，在原有基础上增加了国有资本控股公司，规制范围吸收了国资监管法规的范围，进一步统一了公司法与其他国资法规的定义差异，更贴合实际；另一方面，仍未纳入国有资本参股公司，排除了大量国有创业投资企业投身市场化投融资形成的众多国有资本参股公司，倒也与实践中国资监管相关的32号令、36号令以及《企业国有资产评估管理暂行办法》（以下简称“12号令”）等规范对象一致。

4、 “国有控股企业”和“国有实际控制企业”

首先应当准确理解“控股”和“实际控制”的含义，按照2023年公司法第265条的规定，控股股东是指其出资额占有限责任公司资本总额超过50%或者其持有的股份占股份有限公司股本总额超过50%的股东；实际控制人是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。而32号令对此的界定也是一脉相承的，“国有控股企业”即对应32号令第4条的（二）、（三）项，“国有实际控制企业”对应第4条的（四）项，理解简图如下：

“实际控制”往往意味着在股权或者出资比例上不能达到控股状态，而通过其他形式达成实际控制，比如股东协议、表决权委托、多层股权结构或者其他协议安排等。因而如何认定“国有实际控制企业”在实践中存在无外部明显特征而无法轻易认定的情况，审慎对待此类企业的认定，除非国有股东持股比例明显低于非国有股东并且确实没有实际控制协议安排，必要时需事前向对应的主管国资监管部门请示，以防因违反国家层面通行有效的或所属地特别的国资监管要求。

实践中，部分地方国资委要求将所属国有企业名单进行备案，包括政府或财政局、国资委（通常来说表现形式亦含国有资产监督管理办公室、国有资产管理中心、国有资产经营有限公司等）出资的国有独资企业、国有独资公司以及所属的国有资本控股公司、国有资本参股公司（通常均为重要的一级企业）；并进一步规定财政局（国资委/办）委托一级企业（通常为集团公司等）或各主管部门、镇（区、街道）政府监管的企业名单；比如武汉市政府将市属被监管名单公示[6]，重庆市国资委要求将本企业所属各级控股企业和实际控制企业名单报送市国资委备案[7]。此种情形下，建议及时查询是否列入最新版本的备案范围即可更有效地做出判断。

（三）国资背景基金是否均需要履行国资交易的监管程序

前文已对国资监管规范中的各国有主体名称的内涵和外延进行了初步论述，这是准确认定是否适用相关规范的重要前提，而具体到各监管事项来看，一般包括批准投资、资产评估/备案、进场交易、产权登记及国有股标识等内容，以下将对国资基金最常见的公司主体和有限合伙企业主体是否均需要履行相应程序，履行程序与否及是否与组织形式有关进行分享，综合整理如下：

总体来说，国资背景基金入股拟上市公司的国资监管程序会涉及到以下几个问题：第一，基金主体存在的形式包括公司和有限合伙企业，需履行的程序是否因组织形式不同而不同？第二，入股方式存在对拟上市公司进行增资或认购拟上市公司新发行的股票方式作为其新增股东，以及从其老股东处直接或间接受让拟上市公司的股权/财产份额两种，那么入股方式不同是否导致需履行的程序存在差异？第三，国资背景基金减持退出时是否需要履行国资交易监管程序？

针对第一个问题，根据前述表格中相关法规及其演变情况，以及国务院国有资产监督管理委员会网站“互动交流”的相关回复公示、国资监管实践，对“XX企业”的表述语境下似仅包括公司、全民所有制企业，而不包括合伙企业、个人独资企业等组织形式，无个人独资企业原因系国资出资人无需通过该等组织形式满足需求，而随着投融资实践的发展，国资亦有作为基金出资人进入到股权投资市场，支持某行业公司发展并实现国有资本的保值增值，享受投资收益的需求，则国资背景的合伙企业迅速增多，尤其是有限合伙企业；但直到2018年36号令颁布生效，国资监管体系规范中才开始有特别条款提到国有出资的有限合伙企业应当如何做国有属性的认定，即第78条，“国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，其所持上市公司股份的监督管理另行规定”。

同时也能看出，截至36号令生效时，对于国有出资的有限合伙应当如何做监管，规则体系是尚未制定和明确的。2020年《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》生效时，拉开了有限合伙监管的序幕，要求国家作为出资人及其拥有实际控制权的各级子企业对有限合伙企业出资所形成的权益及其分布状况需要进行登记。因此截至目前，包括32号令在内的国资监管规则体系下，仍只有公司型私募基金才需受相应监管，而合伙企业中合伙人的权益和义务应以合伙协议的约定为依据。但实践中还存在少数易混淆规则适用的情况，如32号令要求交易中转让国有产权的转让方、转让国有资产的产权方（一般亦为转让方）以及增资交易下的增资标的属于第4条规定的主体才需履行相应程序，那么符合第4条的国资主体在转让有限合伙企业财产份额时应考虑遵照规则履行程序的问题，不应当被混淆为只要涉及合伙企业则不适用32号令。

针对第二、第三个问题，以下将综合详述。

1、国资有限合伙入股是否需要履行批准程序？

根据36号令，需国资监管机构批准的交易，包括国有产权转让、国有及国有控股企业、国有实际控制（以下简称“国有三类主体”）企业增加资本以及国有资产转让，而致使国家不再拥有所出资企业控股权的、因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，以及关系国家安全和国民经济命脉的交易等则需要同级人民政府批准。

（1）对拟上市公司增资入股的，需履行批准程序的前提是拟上市公司自身为国有三类主体，而不论本次增资的出资人是否需要为该几类主体。如在麦斯克（创业板，2022年7月终止）案例中，国有控股公司麦斯克原为洛单集团控股子公司，洛单集团为由豫信电子科技集团有限公司（河南国资及河南财政全资）控股的公司，在麦斯克增资引入洛阳国资公司及洛单集团继续增资时，均履行了对应国资委的批准及评估备案[8]。

（2）受让拟上市公司老股的，36号令并未明确规定其需要履行的程序。例如在汇通控股（主板，2023年11月提交注册）案例中：

因此，除国资有限合伙通过增资方式入股性质为国有控股/控制企业的拟上市公司之外，其他入股情形未有强制需国资监管部门或人民政府批准的情况。而减持退出时，因国资有限合伙不属于32号令的主体身份而不属于“转让国有产权”，亦无明确强制需进行国资批准的程序要求。

2、国资有限合伙入股是否需要履行评估备案程序？

目前尚无国资背景合伙企业应当在投资入股拟上市公司时必须履行评估及备案程序的明确规则要求，在部分IPO案例中，一般会依据36号文论证合伙企业非国有股东范畴，继而无需履行国资监管程序，并同步获取相关主管部门或相关股东的确认。例如在铭利达（301268）、京仪装备（688652）案例中：

同时结合国务院国资委“互动交流”于2024年7月对“关于国有全资公司转让有限合伙企业份额是否需进场交易问题的咨询”问题[11]的回复，国有企业转让持有的有限合伙企业基金份额、有限合伙企业转让对外投资的企业股权不在32号令规范范围内；如涉及中央企业及其子企业转让有限合伙企业份额，应当根据《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2024〕8号）相关规定进行评估或估值，可知国有出资的有限合伙企业转让、受让、增资拟上市公司股份的，均不受32号令规制，不强制需要评估/备案，但需根据其合伙企业内部的决策机制进行决策。

但如果是国资企业受让有限合伙财产份额的间接投资拟上市公司，或者转让有限合伙财产份额的，根据国务院国资委的前述回复及京仪装备案例，在国家规范层面，亦无存在需强制评估/备案的要求，但涉及中央企业及其子企业转让有限合伙企业份额，应当根据相关规定进行评估或估值。

另外，在国资监管实操中，如果合伙企业100%或者绝大多数比例的出资来源于国资，则国资监管中可能存在将该合伙企业纳入国资监管，并对其入股被投企业或股权比例被稀释等事宜履行评估及备案程序等，具体需要以具体主管单位的意见为准。一些地方层面的特别规定对此进行了优化，例如上海市国资委发布的《上海市国有企业私募股权和创业投资基金份额评估管理工作指引》，规定国有及国有控股企业、国有实际控制企业，投资、转让经基金业协会备案的合伙型、公司型、契约型等各类私募股权和创业投资基金份额，以及企业持有份额的基金发生非同比例增减资等经济行为，应切实维护国有资产权益，对基金份额进行评估和备案。如在华建集团（600629）案例中，华建集团作为上海国资控股的国有控股企业，其全资子公司上海韵筑投资有限公司在转让所持有的上海申通金浦一期新产业股权投资基金合伙企业（有限合伙）财产份额时，对所持有的财产份额进行了评估，并于同时作为华建集团股东的上海国资一级出资企业上海现代建筑设计（集团）有限公司处备案。[12]

3、国资有限合伙入股是否需要履行场内交易程序？

根据32号令第13条，产权转让原则上通过产权市场公开进行，适用主体仍然是国有三类主体。根据国务院国资委“互动交流”于2024年7月对“关于国有全资公司转让有限合伙企业份额是否需进场交易问题的咨询”问题[13]的回复，国有企业转让持有的有限合伙企业基金份额、有限合伙企业转让对外投资的企业股权不在32号令规范范围内；但鼓励国有企业出资的有限合伙企业通过产权交易机构挂牌交易，转让对外投资的企业股权，广泛征集投资人，发现市场价格。即，若国资转让的基金份额系公司型基金的股权，则应评价为32号令下企业国有资产转让行为，原则上需要进场交易；若为有限合伙企业型基金，在国家统一规范层面，无论以增资方式或是受让股权方式入股，均无强制需要进行场内交易的程序要求。

但也有例外，根据前述互动交流回复，国家鼓励国有企业转让持有的有限合伙企业基金份额，或国有企业出资的有限合伙企业转让对外投资的企业股权时进场交易，究其原因，国资有限合伙一方面是积极的投资市场的参与者，另一方面又具有国家出资，若非是有限合伙企业形式，其转让对外投资企业股权理应进场交易，但鉴于国家统一规则层面尚未明确，故暂行倡导。事实上，少数地区已然开始进行非强制性的试点，如《上海市国资国企改革工作推进领导小组关于印发〈市国资委监管企业私募股权投资基金监督管理暂行办法〉的通知》第十六条规定，监管企业可以采取股权转让、份额转让、减少资本或赎回份额等方式提前退出基金。股权转让，应当按照《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）或其他相关国资监管规定履行交易程序。国有企业持有的份额转让，应当按照企业国有资产交易相关规定执行。《北京市关于印发〈关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见〉的通知》第二条第（三）款规定，支持各类国资相关基金份额（包括但不限于国家出资企业及其拥有实际控制权的各级子企业出资形成的基金份额、各级政府投资基金出资形成的基金份额），通过北京股权交易中心份额转让试点转让交易。对于存续期未满但达到预期目标的政府投资基金出资形成的份额，经该基金行业主管部门审核后，可在北京股权交易中心份额转让试点转让交易。基金设立协议等对基金份额转让有明确规定或约定的，从其规定或约定。

4、国资有限合伙入股是否需要履行产权登记程序？

2009年企业国有资产法生效实施，2012年管理产权登记的29号令生效，2016年监督资产交易的32号令生效，2018年管理上市公司国有股东的36号令生效，2019年国有资产监督管理规则修订，2020年国有资产评估管理办法修订；至此，我国关于国资监管系统已建立并根据实践发展进行了适应性修订，而从规则条文本身来看，受监管对象始终未摆脱企业（公司）这一组织形式的限制，随后于2020年《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》生效实施，实践中以国有企业作为主要出资人的有限合伙制政府引导基金和产业基金，以及引入国有企业作为有限合伙人的私募股权投资基金，成为主要的登记对象，这也意味着以有限合伙企业为组织形式的国家出资主体，开始受到明确条文的监管，监管内容先从产权登记开始，符合逻辑。以下为29号令和2号令关于产权登记相关规范的对比情况。

从规则对比情况来看，包括权益登记的目的、管理主体及登记种类等内容，能较为明显地看出2号令系作为29号令在有限合伙企业组织形式下关于产权登记的特别法律规则，以及2号令对29号令的承继关系。从2号令条文本身来看，有限合伙企业的合伙人如是国有出资企业的，应当对其拥有的有限合伙企业的权益进行登记，如果合伙人中有多个国有实际控制企业的，则由各合伙人按照各自归属的国家出资企业分别办理权益登记，是否需办理该权益登记与该有限合伙企业的控制权认定无关，办理责任主体亦非该有限合伙企业及拟上市主体，而是有限合伙企业的合伙人自身。

如在华建集团（600629）案例中，上海韵筑投资有限公司股东就其持有的上海韵筑投资有限公司国有资产产权获得了《国有资产产权登记证》，且上海韵筑投资有限公司就其持有的上海申通金浦一期新产业股权投资基金合伙企业（有限合伙）财产份额获得了《有限合伙企业国有权益登记表》。[14]

因此，国资有限合伙入股是否需要履行产权登记程序与增资还是受让股权方式入股拟上市公司无关。从现有规则来看，国资有限合伙入股无需按照29号令登记，但其合伙人需在及时按照2号令进行权益登记。

5、国资有限合伙股东是否需要履行国有股东标识管理程序？

国有股东标识管理规定在36号令，虽其第3条已经明确需要进行标识管理的国有股东范围，第（三）项之“各级境内独资或全资企业”似可包含部分国家出资的有限合伙企业，但第78条的规定却从反面直接排除了有限合伙需做国有股标识的可能。

实践中，大量IPO案例均直接引用这一条的规定，简单而直接地论证有限合伙无需进行标识管理，而无论国家出资的层级、比例、控制力等因素，如上海合晶（688584）案例中穿透后国资全资持有并控制的河南兴港融创创业投资发展基金（有限合伙）、高泰电子（主板，2023年12月提交注册）案例中穿透后国资全资持有并控制的苏州工业园区科技创新投资合伙企业（有限合伙）以及德聚技术（科创板，2024年6月终止）案例中穿透后国资全资持有并控制的广东省半导体及集成电路产业投资基金合伙企业（有限合伙）等均直接根据36号令第78条论证无需申请办理国有股东标识管理。

6、小结

总体来说，针对国资背景的公司制基金入股拟上市公司，以需要履行国资监管程序为原则，以不需要为例外。而针对国资背景有限合伙企业入股拟上市公司，实际上，无论是私募股权投资基金抑或是创业投资基金，均属于风险投资行业，均根据市场环境对基金权益及基金对外投资的处置或转让有更为频繁的需求，故对投资决策与交易安排的时效性要求较高；但基于笔者认识，公司形式或者有限合伙企业形式这一组织形式的差异，本不应当以此成为区分是否划分为被国资监管主体的标准，而应当究其根本以国资出资比例和实际控制力为标准。但国资监管程序的丰富和流程性却与基金的市场灵活性存在不匹配的情况，也许是监管机关一直未予明确32号令、29号令等国资监管程序是否直接适用于有限合伙企业的原因，毕竟减少交易的不确定性风险，是确保国有资产保值增值、不流失的基础。但近期对此问题也有发展，如即将于2024年10月1日起生效施行的《广东省科技创新条例》已明确提出，国有天使投资基金、创业投资基金的考核中，“不以国有资本保值增值作为主要考核指标”。

或许，真正做到平衡国资有限合伙基金的市场交易灵活性和国资监管的繁复性，将以如何看待国有资本的保值增值的优先性为要。

（四）国资背景有限合伙基金对外投资的特殊程序

国家出资企业中，根据履行出资人职责的层级不同，一般称为中央企业（国务院国资委）、省管企业（省国资委）、市管企业（市及直辖市国资委）、区管企业（区国资委）等，而每个层级对所管理的国家出资企业一般通过建立《关于授权XXX财政局/国资委对市属国有企业履行出资人职责的通知》《关于同意市国资办授权XXX集团公司董事会行使部分重大事项决定权的通知》《XXX市市管国有企业投资监督管理办法》《XXX市属国有企业重大事项管理办法》《XXX市国有企业重大事项报告制度》等一系列规则体系，以明确市管国有企业名单、授权哪些一级企业在哪些事务上有权决策或有权接受子企业备案、对子企业的监管汇报制度以及各内部决策机构（如党组会议、常务会议、董事会、会议纪要等）的分级的决策权限等。

具体来看，鉴于国资有限合伙基金其同时具有国资管理严肃性和基金投资的灵活性，其对外投资总体存在两个阶段。

第一个阶段为国家把资金出资到基金主体，以长三角某市级经开区《国有企业重大事项报告制度》《区管国有企业投资监督管理办法》为例，监管体系包括：（1）分级批准或备案，主要为履行出资人职责的机构以及所出资一级企业（直管公司）的内部机构的分级决策，即对外投资5,000万元以上的应报党工委会议批准（其中1亿元以上的另需报市国资委审核批准实施）；对外投资2,000万元至5,000万元的应报管委会常务会议批准；对外投资1,000万元至2,000万元的应报区国资监管领导小组会议批准，1,000万元以下的不构成重大事项；以创业投资为主业的企业进行参股型风险投资的项目2,000万元以下的，由直管公司董事会代行决策程序后报国资委备案；（2）内部决策，公司党委会（未设党委会的由党组织会议）、董事会（未设董事会的由总经理办公会）集体决策投资项目；（3）请示批复，按照前述分级决策机制由指定的以及企业直接或代理对有关部门上报请示及获得批复；（4）定期报告，区管企当年年度投资计划应于上年12月底报国资办审核，报管委会常务会议研究，列入年度考核目标，每年6月底和12月底前报送分析报告；以及（5）授权产权登记、备案管理等。

第二个阶段为基金主体将资金对外投资到行业和产业中，此过程与国资背景与否差异不多，主要依市场化的投资决策，包括合伙人会议、投资决策委员会等。

（一）近期案例中对发行人国资背景基金股东的主体性质认定

从近期的上述案例中可以看出，无论是否全部出资人均为国资，抑或是国资控制、国资参股，国资背景的有限合伙基金仍然属于无需认定为需进行国有股标识的国有股东，且入股发行人的交易未被认定属于应当受32号令、12号令规制的交易。而需要特别说明的是，案例拓斯达中的兴证创投、丝路视觉中的文化产业基金虽分别获得厦门国资委、财政部认定为国有股东的批复，但此处“国有股东”应理解为按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[2007]108号，“108号令”，现已失效）、《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》（财企〔2009〕94号，现已失效）规定的需要进行标识管理和转持社保基金的“国有股东”含义，而不应当扩大解释为应当遵守其他对国有股东的国资监管程序，且该规定并未明确适用于有限合伙企业，同时36号令第78条对国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定的明示规定彼时尚未生效实施。

（二）主要审核问题及法律建议

1、关于国有属性认定是否准确

如前文所述，是否认定为具有国资监管意义上的国有主体，决定了该主体是否需要履行相应的国资监管程序。通常来说，IPO审核过程中会从两个方面提出审核问题：

第一，鉴于36号令为针对上市公司国有股东管理的直接性、特别性的规定，并按照招股说明书编报规则需要在招股书中披露发行人的国有股东及标识情况，发行人是否准确认定了36号令项下的“国有股东”，是本文语境下最常见的问题；如在赛特斯（科创板，2023年7月终止注册）案例中，问题包括“结合东阳赛创的出资比例、主要资金来源等，进一步说明东阳赛创是否属于国有股东”。

第二，在历史沿革问题中，对于国资背景的有限合伙基金入股发行人及退出时，是否符合32号令关于交易以及12号令关于评估等监管的程序要求；如在逸豪新材（301176）案例中，问题包括“请发行人说明未认定逸源基金为国有股东的原因，是否符合《上市公司国有股东标识管理暂行规定》《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定”。

2、关于相关程序是否履行及未履行的影响

实际上，是否履行应履行的程序，是“关于国有属性认定是否准确”问题的延伸，同样分为两个方面：

第一，需履行国有股东标识管理程序的是否履行完成，以及未履行的是否需要履行，通常国有股标识应当在IPO申报前完成，流程包括国有股东的请示以及对应本级国资委的批复；

第二，国有股东入股发行人时，是否需要履行批准、评估/备案、进场交易、产权登记管理等，需履行而未履行的后果，以及未履行的是否已经履行规定的内部决策程序；同时如国有股东在发行人历史沿革中还存在退出的，转让股权的行为是否履行了前述相关国资监管程序及未履行的后果。

常见审核问题包括在芯朋微（688508）案例中的“根据问询回复，公司国有股东大基金已向财政部提交国有股权设置批复的相关申请文件，该申请正在审批过程中，不存在实质障碍。请发行人说明上述事项未在申报前办理完毕的原因，预计办理完毕的时间。”在硅数股份（科创板，2024年8月终止）案例中的“集成电路基金国有股东标识的办理进展；发行人国有或国有参股股东在入股发行人及后续股权变动中，是否履行了必要的国资审批监管程序，是否符合相关法律法规规定”。在龙图光罩（688721）案例中的“请结合《企业国有资产监督交易管理办法》《上市公司国有股东标识管理暂行办法》等规定，说明华虹虹芯等具有国资背景的股东是否为国有股东，是否应当办理国有股东标识，有关股东入股发行人及股份比例被稀释是否符合国资监管要求”。在富特科技（301607）案例中的“安吉国风产业基金、双创投资入股及退股发行人是否存在国有资产流失的情形，是否构成对本次发行上市的法律障碍”。

此外，针对国有出资的有限合伙企业基金，对发行人的入股出资会特别问到是否已经根据《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》履行国有权益登记手续等。如在航材股份（688563）案例中，问询问题及中介机构回复要点如下：

3、关于应对审核问题的法律建议

（1）国资背景股东在准备入股及退出时即应及时关注国资程序问题

无论是地方国资还是中央国资，亦无论是“投早投小”的创业投资基金还是pre-IPO阶段的股权投资基金，都会涉及选择投资主体组织形式的问题，越来越多的地方国资已逐步完善整个投资监管、组织和决策体系，通常对规模较小的投资人来说，会通过“一事一议”的方式，就每个投资标的公司，选择不同国资主体进行实缴出资，组成有限合伙企业基金，并由国有独资或由全资企业作为GP管理基金，而对于规模较大的投资人来说，通常可以选择现有的不同主体进行组合投资，组织形式亦包括公司制企业，那么此时需要综合主管部门意见、合伙协议、内部运营文件等相关材料准确认定其国有属性。

从履行程序的角度，入股及退出均涉及内部程序和外部程序。外部程序通常程序繁复、耗时较长，涉及到一系列的请示/批复、批准、产权登记的材料的编制、评估工作的执行、评估备案资料的准备等多个环节，因此建议在国资背景的投资者准备入股或退出时，就前述问题进行充分沟通并全过程协同办理必备程序的履行及文件的收集，避免交易发生时缺少相应程序的履行或相应文件未获得而使得后续补程序较为困难的情况。而内部程序相对效率较高，但需注意根据分级决策机制，及时履行相应决策机构的决策程序。

（2）申报上市阶段相关程序瑕疵的整改及核查要求

应当首先明确，关于程序瑕疵的整改问题，务必协同拟上市公司在IPO申报之前解决或获得明确意见，而不应当推迟到审核反馈阶段解决，原因在于审核反馈阶段时间紧张，多线处理任务角度，而如前文所述程序瑕疵较难且较慢获得整改，避免因此影响整体反馈回复进度。

《监管规则适用指引——法律类第2号：律师事务所从事首次公开发行股票并上市法律业务执业细则》第10条规定：“（三）股权变动是否需要取得国有资产管理部门、集体资产管理部门、外商投资管理部门等有关部门的批准或者备案。如需要,是否已经取得上述批准或者备案。股权变动实施结果是否与取得的批准或者备案文件一致”。上市申报前的准备过程中，对于具有国资背景的股东入股或退出存在手续不完善情况的，需要及时要求国有股东及时补充履行相应程序，在此过程中，一方面，需有较大的内部各机关各部门的沟通成本，另一方面事后补充相应程序也需要大量的时间。所以，对于这类棘手问题，务必在拟上市公司上市计划开始时即进行核查和整改，预留充足的沟通反馈及国有股东、国资委内部运行的空间和时间。

（3）尽可能获得国资监管部门对发行人国有股东的属性和程序合规进行的确认

在监管看来，发行人及中介机构对相关主体不属于“国有股东”、无需履行相应程序、已履行全部必要程序等意见的论述和发表说服力较弱，如有国有股东对应的国资监管部门出具的确认进行佐证则更有说服力，但同时也需要准备该部门有权管辖该等事项且所出具的确认是合法有效的依据。如在富特科技（301607）案例中，发行人股东安吉国风产业基金、双创投资取得富特科技股份以及之后历次股权比例因富特科技增资发生的变动时，存在未履行评估或备案程序的瑕疵情形，对此，取得了安吉县财政局已出具《确认函》：安吉国风产业基金、双创投资对富特科技的投资、退出以及持股期间对富特科技的历次股权变动的决策均已履行了必要的决策审批程序。此案例中监管进一步提出审核问询，质疑安吉县财政局确认意见的法律效力，中介机构从机构职能及《安吉县政府产业基金管理暂行办法》等论证了安吉县财政局的出资人职权。此外，上海合晶（688584）、拓斯达（300607）等案例亦均取得了具有出资人职权的主体之确认。

国资背景有限合伙基金入股拟上市公司是一个涉及多个法律环节和监管要求的过程。为确保投资行为的国资监管合法性，应当准确理解国家和地方各层面的国资监管规定，并准确适用，否则将会面临上市过程中就该问题的审核挑战。本文较为详细地论述了国资背景基金中以有限合伙企业为组织形式的国资监管相关问题，与公司制基金存在一定的差异，但笔者认为此种差异的存在合理性和必要性有待进一步商榷，而明确实践中对有限合伙企业的具体国资监管内容及属性认定，无他，只能通过补充完善这一组织形式下的具体规定，或统一不同组织形式的国资监管内容的方式实现，届时，本文讨论的不同组织形式下的国资监管差异问题才能从根本上得到明确，并使所有参与者能有较强的预期性。